关于认真学习贯彻党的十七届五中全会精神的通知

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谁能对市政府的违法文件说不

蒋俊峰(江苏省泰州师范高等专科学校)


一位朋友透露：他居住的地级市只有当地产的摩托车才能上到牌照，外地产的摩托车在当地虽可买到，却上不了牌照。就其原因，原来，当地有一家名气很大的企业，生产多种产品，其生产的摩托车质量一般，远远不能满足当地居民的生活生产要求，销售量逐年下降，导致大量产品的积压。为了能把这些摩托车卖出去，市政府以会议纪要的形式做出一项决定，只允许车管所给本地产的摩托车上牌照，试图通过这样的措施把当地产的摩托车卖出去。
朋友对法律略知一二，这样的行为并不是《中华人民共和国反不正当竞争法》明文禁止的。该法第7条第1款规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”但这种行为的意图却是显而易见的，就是为了遏制外地产摩托的销售量，扩大本地产摩托的销量。但这种行为无疑是违反该法立法宗旨的，是地方保护主义的具体表现，同时也变相剥夺了公民自由选择产品的权利。
然而，该决定实施已达三年之久，在这一千多日之中，不少人早已认识到这样的决定显然违法，却没有一人可以通过法定途径纠正这样的违法决定。
虽然《中华人民共和国行政诉讼法》有这样的规定：公民、法人或其他组织申请行政机关颁发许可证和执照，而行政机关拒绝颁发或不予答复的，能提起行政诉讼。但朋友却不愿拿起法律武器维护自己的合法权利。朋友的回答并不是没有道理：“起诉？这种情况只能起诉公安局，因为公安局才是做出拒绝颁发摩托车牌照这样的具体行政行为的行政机关，不能起诉市政府，因为市政府发布的决定属于抽象行政行为，根据行政诉讼法的规定，不能对之提起行政诉讼，法院无权宣布市政府的决定违法。以公安局为被告，一审在区法院，二审到市法院，翻来覆去出不了当地，法院能为老百姓主持公道吗？再说，既然当地政府有这样的规定，公安部门也算有法可依，你去办牌照，他还振振有辞：市政府有规定，外地车辆不给办。”
朋友的话确实反映了一些问题，虽然地级市颁布的有关规范性文件效力等级很低，仅仅属于一般规范性文件，根本不是政府规章（经国务院批准为较大的市的地级市才有权制定地方政府规章），更谈不上是法律法规，这样的规范性文件必须不违反法律法规和更高级别的规范性文件的有关规定，否则就是违法的规定，对于违法的规定，人民群众有权不予遵守，有权要求有关机关对之进行纠正。
《中华人民共和国宪法》第八十九条规定，国务院行使改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使撤销本级人民政府不适当的决定和命令的职权。第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使改变或者撤销下级人民政府不适当的决定和命令的职权。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定, 公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。第二十六条规定：复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理，处理期间，中止对具体行政行为的审查。
由此可见，公民、法人或其他组织有权要求行政复议机关对该规定的的合法性进行审查，公民、法人或其他组织为什么不行使这种审查请求权呢？朋友说：“对区、县公安局的具体行政行为不服，可以向区县政府申请复议，也可以向市公安局申请复议，无论是区县政府还是市公安局，都是市政府的下属行政机关，无权审查市政府的决定。根据行政复议法规定，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，但是下属行政机关有这个胆子吗？”
朋友又说“虽然有关机关审查并改变人民政府不适当的决定和命令是有明确法律依据的，而且这种权利是一种职权，不仅仅是权力，也是职责，不能够象单纯的权利那样想行使就行使，不愿行使就放弃，职权不能放弃。但人大及其常委会通常不愿意或者不敢行使这些职权，更何况行政权力有不断扩大的趋势，谁愿意惹麻烦？”
省政府、国务院能够撤销这些不合法的决定，朋友为什么又不愿去反映呢？我没有问他这个问题，他也没说，不过，要使省政府国务院知道有这个不合法的决定也并不容易。朋友说的另外一番话使我有所感悟：“法律上确实是这么规定的，但规定归规定。我上次遇到一个法官，就向他咨询，他劝我不要找麻烦。他说这事难办，法院也受地方政府领导，法院的大楼也建在当地的土地上，法院的人事权也掌握在当地领导手中，法院的人财物都离不开地方政府的支持，真要诉讼，法院也要掂量孰轻孰重。”
静下心来想想，老百姓真不容易。一个决定就把老百姓应当享有的一些合法权益给剥夺了，而要争取自己的合法权益又是何其不易。买了外地产摩托车，只能千方百计到其他地方办牌照，没有外地身份证就借用别人的身份证，也有人办个外地的暂住证，甚至花上几百元伪造一个身份证，带来诸多社会治安问题。有的人干脆不办牌照，遇到交警，胆大的打开大灯向前冲，胆小的打道回府，并由此造成了交通事故等其他问题。更重要的是，如果政府及有关部门出于某种不合法的目的，随意的制定什么决定、命令，任意剥夺公民本应享有的合法权益，却得不到及时的制止，这样的政府在人民群众心目中的威信如何可想而知。行政机关在查处他所认定的“违法”事件的同时，通过另外一种“合法”的形式，却做出违法甚至违宪之事，又有何脸面纠正他人的违法行为？更何况他人的行为其实并不违法。“什么是法？本官的话就是法！”的时代虽然一去不复返了，恶法非法的观念也不断深入人心，依法治国、依法行政的声音也不绝于眼耳，某些政府部门为什么不能加守法意识，加强自制，把这些要求落到实处？



安徽省合肥市财政局


关于印发《合肥市土地开发复垦整理项目资金管理办法（试行）》的通知

合财建[2004]337号


为进一步加强我市土地开发复垦整理项目资金管理，确保土地开发复垦整理工作健康有序发展，根据国家、省有关政策精神，结合我市实际，特制定《合肥市土地开发复垦整理项目资金管理办法（试行）》，现印发给你们，请遵照执行。



合肥市土地开发复垦整理项目资金管理办法（试行）


第一章 总则
第一条 为进一步加强我市土地开发复垦整理项目资金管理，确保土地开发复垦整理工作健康有序发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、财政部、国土资源部《新增建设用地有偿使用费收缴使用管理办法》、国土资源部《关于印发〈土地开发整理项目资金管理暂行办法〉的通知》、《安徽省土地开发复垦整理项目资金财务管理暂行办法》、《安徽省耕地开垦费征收和使用管理实施细则》、《合肥市土地开垦资金管理暂行办法》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称项目资金是指年度部门预算安排的市级土地开发复垦整理专项资金。
第三条 项目资金主要来源于耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费以及其他按规定用于土地开发整理的资金。
第四条 土地开发复垦整理项目资金使用原则：
（一）按照“以收定支，略有节余”的原则合理安排开发复垦整理项目支出
严格收取耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等土地开发复垦整理专项经费，并纳入当年部门预算，按照“以收定支，略有节余”的原则专项用于土地开发复垦整理项目支出，确保完成我市每年耕地占补平衡任务。新增建设用地有偿使用费专项用于耕地开发。
（二）专户管理、专款专用、单独立帐、单独核算。
土地开发复垦整理项目资金实行专户管理制度，项目承担单位和项目实施单位必须在银行设立一个专门帐户用于项目资金收支，对项目资金单独立帐、单独核算、专款专用，不得截留、挪用、挤占、抵扣。
（三）土地开发复垦整理项目应本着因地制宜、先易后难的顺序从耕地开发复垦整理项目库中选择。项目所在区位应具有土地开发复垦整理所必须的路、水、电等配套基础设施；或已经拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等建设方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划、同步实施或正在实施。
（四）批准立项的土地开发复垦整理项目在实施前必须编制设计方案和项目预算。由市国土局牵头组织专家论证、评审。通过专家论证、评审后的设计方案和项目预算作为安排项目经费的依据。投资额在50万元以上的单项工程必须实行招投标制度。
第五条 市财政局和市国土资源局共同负责土地开发复垦整理项目资金的使用和管理、监督。


第二章 项目预算管理
第六条 项目预算的编制
项目承担单位必须依据批准的项目规划，按照国土资源部财务司颁发的《土地开发整理项目预算编制暂行办法》（财{2001}41号）等有关文件要求，编制设计方案和项目预算，并对其编制质量负责。
第七条 项目预算的审核
项目规划方案和概算首先报送市土地开发复垦整理中心初审，再由市国土局牵头组织专家进行论证、评审。专家论证、评审通过后纳入合肥市土地开发复垦整理项目库。
第八条 市国土资源局根据我市年度土地利用计划和年度补充耕地计划，按照“以收定支、略有节余”的原则，从合肥市土地开发复垦整理项目库中挑选项目，会同市财政局审核同意后，共同下达项目承担单位执行。
第九条 项目资金实行预算管理制度，项目承担单位必须严格按照批准的预算执行。确需调整的，应按规定程序报批后，再予调整。


第三章 资金支出管理
第十条 项目前期费用主要用于支付项目立项审查及报批、项目可行性研究、规划设计及预算编制、土地清查和项目勘测。项目进入合肥市土地开发复垦整理项目库后，市财政依据有关合同和前期工作实际情况审核拨付项目前期经费。资金支付按国库集中支付规定执行。
第十一条 根据批准的项目预算，按项目实施进度，市国土资源局会同市财政局共同审核后向项目承担单位拨付工程资金。市国土资源局下达项目开工批复后，项目承担单位进行公开招投标，确定施工单位，签定施工合同，市财政拨付30％启动资金；工程竣工前累计拨付资金不超过工程预算的80％；竣工验收合格，新增耕地纳入合肥市新增耕地项目库后，按照中介机构审定的决算价拨付剩余款项。
第十二条 为加强项目实施中的资金管理，各项目实施单位申请用款，必须附上期拨款资金使用情况和工程监理对工程进度及质量的评审意见（见附件：项目申请用款说明书）。
第十三条 年终未完工项目资金可结转下一年度继续使用。
第十四条 根据《安徽省耕地开垦费征收和使用管理实施细则》（财综{2001}1061号）规定，市国土资源局按照收取的耕地开垦费不超过10％的比例留成，主要用于以下方面支出：
（一）组织全市土地开发复垦整理规划、计划的编制；
（二）建立和维护土地开发复垦整理项目备选库、土地开发复垦整理项目库和新增耕地储备库；
（三）开展土地开发复垦整理项目的踏勘、论证和规划设计，以及土地开发复垦整理项目的验收、确认；
（四）组织开展土地开发、复垦、整理的科学研究及新技术推广。
（五）经财政部门批准的其他管理性支出。
上述资金使用，市国土局应根据当年土地开发复垦整理业务开展需要编制资金使用计划，纳入部门预算。资金支付按照财政国库集中支付的有关规定执行。
第十五条 因特殊情况，本市区域内耕地占补无法自求平衡的可按规定申请省内调剂平衡。


第四章 资金决算管理
第十六条 土地开发复垦整理项目竣工时，应编制竣工决算，包括工程决算和财务决算。工程决算由施工单位编制，财务决算由项目承担单位编制。财务决算主要内容包括项目竣工财务决算报表和财务决算说明书。
第十七条 由市国土资源局和市财政局共同委托具有资质的中介机构对项目资金的使用进行全程跟踪审计，审计结果作为项目验收的依据之一。


第五章 责任与监督
第十八条 市财政局、市国土资源局共同负责对项目资金的使用情况进行经常性的检查和监督。
第十九条 项目资金严格实行专款专用、专项管理、单独核算，不得截留、挪用、坐支或挤占，不准设立小金库，不准乱支滥发或者变相集体私分，不准在项目资金中报销应属个人承担的费用。
第二十条 对弄虚作假、截留、挪用和挤占项目资金等违法违纪行为，采取通报批评、终止项目、追缴资金等措施予以处理；情节严重的，追究单位和有关责任人的经济、行政责任；构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十一条 本办法由市财政局、市国土资源局负责解释。
第二十二条 本办法自颁布之日起试行一年。