中华人民共和国行政复议法

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河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室关于印发《开封市国家行政机关公文处理实施办法》的通知

汴政办〔2004〕124号



各县、区人民政府，市政府各部门：
　　经市政府同意，现将《开封市国家行政机关公文处理实施办法》印发给你们，自2005年1月1日起施行。2000年1月5日开封市人民政府印发的《开封市人民政府公文处理办法》（汴政〔2000〕3号）同时废止。


二○○四年十一月三十日


开封市国家行政机关公文处理
实　施　办　法

　　第一章　总　则
　　第一条　为使全市国家行政机关（以下简称行政机关）的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的质量和效率，根据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），制定本实施办法。
　　第二条　行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。　第三条　公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
　　第四条　公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，做到及时、准确、安全。
　　第五条　各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守《办法》和本实施办法，加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
　　第六条　各级行政机关的办公室是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
　　第七条　各级行政机关的办公室应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。
　　第二章　公文种类
　　第八条　行政机关的公文种类主要有：
　　（一）命令（令）
　　适用于依照有关法律、行政法规公布规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
　　（二）决定
　　适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
　　（三）公告
　　适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
　　（四）通告
　　适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
　　（五）通知
　　适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
　　（六）通报
　　适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
　　（七）议案
　　适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
　　（八）报告
　　适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
　　（九）请示
　　适用于向上级机关请求指示、批准。
　　（十）批复
　　适用于答复下级机关的请示事项。
　　（十一）意见
　　适用于对重要问题提出见解和处理办法。
　　（十二）函
　　适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
　　（十三）会议纪要
　　适用于记载、传达会议情况和议定事项。
　　第九条　命令、决定和通报三个文种都可适用于奖励。各级行政机关应当依据法律的规定和职权，根据奖励的性质、种类、级别、公示范围等具体情况，选择使用相应文种。
　　第十条　意见文种可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。上级机关应当对下级机关报送的意见作出处理或给予答复。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行。无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。
　　第三章　公文格式
　　第十一条　公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
　　（一）涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，秘密等级与保密期限并排，之间用“★”隔开；如有具体保密期限应当明确标注，凡未标明或者未通知保密期限的国家秘密事项，其保密期限按照绝密级事项30年、机密级事项20年、秘密级事项10年认定。“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。
　　（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当根据紧急程度分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
　　（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；行政机关联合行文，主办机关排列在前。
　　（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。年份、序号用阿拉伯数字标识。行政机关之间联合行文，标注主办机关的发文字号；与其他机关联合行文，原则上应当使用排列在前机关的发文字号，也可以协商确定，但只能标注一个机关的发文字号。
　　（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。联合上报的公文，主办机关签发人姓名排列在前，其他机关签发人姓名在主办机关签发人姓名之下按发文机关顺序依次排列。“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。
　　（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。　（七）主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。附件序号使用阿拉伯数字，附件名称后不加标点符号。
　　（九）公文除“会议纪要”和电报外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应当调整行距、字距，务使印章与正文同处一面，不得采取标识“此页无正文”的方法。　　（十）成文日期以本机关负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。
　　（十一）公文附注指需要说明的其他事项。公文如有附注，应当加圆括号标注。
　　（十二）公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。
　　（十三）抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
　　（十四）印发机关和印发日期。印发机关统称机关办公室或文秘部门，印发日期以公文付印日期为准，用阿拉伯数字标识。
　　（十五）文字从左至右横写、横排，应当使用规定的字体和字号。
　　第十二条　公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。
　　第十三条　公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm），每页22行，每行28字。左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。
　　第四章　行文规则
　　第十四条　行文应当确有必要，注重实效。
　　第十五条　行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。
　　第十六条　下级机关应当向直接上级机关请示、报告。因特殊情况必须越级请示、报告的，应当抄送被越过的上级机关，并注明理由。向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。　　
　　第十七条　向上级机关报送公文，内容应当为需要报告的重大事项、上级机关要求报告办理情况的事项、须经上级机关审批或者决定的事项。
各部门需要请示政府的事项，应当抓紧做好前期工作及时上报，给政府留出研究、决策的时间：一般事项不得少于2周，紧急事项不得少于5个工作日；特别紧急的事项，需要在5个工作日以内批复的，除突发事件以及法律、法规等另有规定或领导同志另有交待的事项外，必须在文中说明紧急原因及在本单位的办理过程。
　　第十八条　属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。确有必要和有关部门联合行文的，应当明确主办部门。须政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。
　　第十九条　属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
　　第二十条　政府各部门依据职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。政府各部门（包括议事协商机构）除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文；如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公室转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意。
　　第二十一条　政府部门内设机构除办公室外，不得对外正式行文。部门内设机构不得向本部门以外的其他机关制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关联系工作确需行文，应当以函的形式行文。
　　第二十二条　同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联系行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
　　第二十三条　行政机关联合行文，主办机关排列在前、首先签署意见，协办机关依次会签；一般不使用复印件会签。行政机关与同级或相应的党的机关、军队机关、人民团体联合行文，按照党、政、军、群的顺序排列。
　　第二十四条　部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
　　第二十五条　“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关，也不得抄送个人。“报告”不得夹带请示事项。
　　第二十六条　除上级机关负责人直接交办的事项和需要直接报送上级机关负责人的绝密事项以及少数特别紧急的涉外事项、重大突发事件外，不得以机关名义或机关负责人的名义向上级机关负责人直接报送“请示”、“意见”和“报告”；也不得将需要审批的公文以内部签报、白头信函等形式代替需要上级机关审批的公文报送上级机关和上级机关负责人。
　　第二十七条　受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
　　第二十八条　不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准，或者有关主管部门向来文机关答复请求批准的事项，应当使用“函”，不得使用“请示”或“批复”。
　　第二十九条　发文要坚持少而精的原则，既要提高质量，又要控制数量。
　　（一）凡是可发可不发的公文，如可以用电话、协商、原件批回等方式解决问题的，一律不发，可长可短的要力求简短。
　　（二）凡是可以用政府办公室文件解决的问题，不发政府文件；可以用便函解决的问题，不发正式文件；通过办公自动化网络下发的电子公文，一般不再印发纸质公文。
　　（三）凡是法律法规已有明确规定的，一律不再发文；周知性公文在新闻媒体刊播，不再另发纸质文件。
　　（四）除有特别规定的外，涉及人、财、物等具体业务问题的，可以直接向有关主管部门行文，不必经政府转办。
　　（五）政府领导同志在各种会议上的讲话，一般不以正式公文印发。会议上已印发的，会后不再以公文形式重复印发。
　　（六）上级的公文，如需各地、各部门贯彻执行的，可将原件翻印下发，确需本级、本部门发文的必须结合实际提出切实可行的贯彻意见，防止照抄照搬、层层转发。
　　（七）各县区、各部门报送市政府的文件材料，原则上不超过3000字。
　　第五章　发文办理
　　第三十条　发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
　　第三十一条　草拟公文应当做到：
　　（一）符合法律、法规、规章及其他有关规定，注意政策的纵向连续性和横向一致性。提出新的政策、规定，要切实可行并加以说明。
　　（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。
　　（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
　　（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。
　　（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1.”，第四层为“（1）”。
　　（七）应当使用国家法定计量单位。
　　（八）公文使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
　　（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
　　第三十二条　拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。
部门之间征求意见或会签文件时，除主办部门另有时限要求的以外，协办部门一般应当在7个工作日内予以回复。对上一级机关在规定时限内未办复的公文，呈报单位可向上一级机关提示催办。下级机关向上级机关请示工作，不涉及人员、编制、机构、经费问题的，被请示的机关应在收到请示之日起，10个工作日内给予答复，逾期不答复视为同意。
　　第三十三条　公文送负责人签发前，应当由办公室进行审核。审核的重点是：是否确需行文，涉及其他部门或地方职权的事项是否已协商、会签，行文方式是否妥当，是否符合《办法》及本实施办法规定的公文种类、公文格式、行文规则和拟制公文的有关要求。
　　第三十四条　以本机关名义制发的上行文，由主要负责人（指行政机关的正职或者主持工作的负责人）签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。
　　第三十五条　公文正式印制前，文秘部门应当进行复核。复核的重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，公文格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。
　　第三十六条　各级行政机关应当按照上级机关规定的份数报送公文。
　　第六章　收文办理
　　第三十七条　收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。
　　第三十八条　收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合法律、法规、规章及其他有关规定；涉及其他部门或地方职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。
　　第三十九条　经审核，对符合《办法》和本实施办法的公文，文秘部门或专职人员应当及时登记、分类，由负责文秘工作的秘书长（主任）提出分办或拟办意见送有关领导批示或转有关部门办理。需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合规定的公文，经办公室负责人批准后，由文秘部门负责退回呈报单位并说明理由。
　　第四十条　承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。
　　第四十一条　公文办理中遇到涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。
　　第四十二条　公文运转由文秘部门负责，来文单位人员不得持件运转。凡送请负责人阅示、审批和送请有关部门办理的公文，有关人员均应严格登记，各个环节都应在保证质量的前提下抓紧办理，做到一般文件及时办理，急件随到随办，特急件专人限时办理。送批公文，如有关负责人外出，一般可隔过下传或者送代管负责人审批；不能隔过下传或者代批的，可采取专程送批等办法。
　　第四十三条　送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。
政府办公室转有关部门办理的公文，凡明确提出时限要求的，各部门在办理时，对属于本部门职权范围内的事项，应当在规定的时限内办理完毕；对属于需要政府审批的事项，应当在规定的时限内予以回复，并将办理结果连同交办的原件一并报政府办公室。确因特殊情况不能按时办结回复的，应当在回复时限内以书面形式向政府办公室说明理由。对政府办公室未明确提出办理时限要求的，各部门应每月向政府办公室反馈一次办理进度。
　　第四十四条　呈送公文，应当按照领导同志分工确定主批人，并送其他审批人阅知，以明确责任，提高工作效率。报负责人批示的公文，负责人应当及时批示。审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
　　第四十五条　受理请示、报告，应当及时答复办理结果。受理并已办结的请示、报告，除正式行文批复或者转发外，由文秘部门根据负责人的意见或者办文情况分别通过面谈、电话、便函等方式给予答复。答复内容仅限于结论性意见。任何人不得在公文上随便批注负责人的批示、意见，不得随便向外透露批示的原文和公文的详细办理情况。对负责人的批示，未经批准不得复印外传。已办结的公文，由文秘部门通知报文单位及时取回或转交有关部门。
查询公文办理情况，报文单位应当派人持介绍信到文秘部门联系，不得直接向负责人查询、催办。
　　第七章　公文归档
　　第四十六条　公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。个人不得保存应当归档的公文。
　　第四十七条　归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。本机关收发的公文、会议文件及音像制品、出版物、反映本机关重要活动的有关材料等，具有保存查考价值的，均需整理（立卷）。
　　第四十八条　联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
　　第四十九条　本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。
　　第五十条　归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。
　　第五十一条　拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。
　　第八章　公文管理
　　第五十二条　公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
　　第五十三条　文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。
　　第五十四条　上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公室主任批准，可以翻印、复制。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。复印时，应当加盖复印机关证明章，视同正式公文管理。密码电报不得翻印、复制，不得密电明复，不得明电密电混用。
　　第五十五条　公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
　　第五十六条　传递、管理秘密公文，必须采取保密措施，确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文，应当安装加密装置。绝密级公文不得使用计算机、传真机传输。

　　第五十七条　公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
　　第五十八条　机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。工作人员调离工作岗位时，应当将个人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
　　第五十九条　不具备归档和存查价值的公文，应当经过鉴别并经办公室负责人批准，定期销毁。
　　第六十条　销毁秘密公文应当到指定场所由2人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。
　　第六十一条　密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。
　　第九章　附　则
　　第六十二条　规章方面的公文，依照有关规定处理。
　　第六十三条　公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
　　第六十四条　各级行政机关的办公室对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。
　　第六十五条　本实施办法执行中的具体问题，由市政府办公室负责解释。
　　第六十六条　本实施办法自2005年1月1日起施行。


浅论一方下落不明离婚案件的审判

蔡武


　　随着我国经济的快速发展，人口流动日益频繁，人们居住场所的变动性加大，经常居住地无法用法律进行判断，导致离婚案件对方当事人因失踪或下落不明或者其他原因不应诉、不出庭的诉讼日益增多，法院公告送达法律文书、以缺席判决方式审理此类案件的做法也越来越常见。法院对一方失踪（或下落不明）的离婚案件予以受理并以缺席判决方式进行审理，主要是依据《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意》。该意见指出，“一方下落不明满二年，对方起诉离婚，经公告查找确无下落的，一方坚决要求离婚，经调解无效，可依法判决准予离婚。”（这一解释是前后矛盾的，如被告”确无下落“则根本不存在调解的条件或可能，它对审判或司法的误导不可避免）1992年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第151条规定：“夫妻一方下落不明，另一方诉至人民法院，只要求离婚，不申请宣告下落不明人失踪或死亡的案件，人民法院应当受理，对下落不明人用公告送达诉讼文书。”
　　应当看到，允许法院以缺席判决方式审理一方当事人失踪或下落不明的离婚案件，因舍弃了必要调解程序而缺乏充分的法律依据，而简单地禁止法院作缺席判决，必然会使那些因一方失踪或下落不明而名存实亡的婚姻关系及纠纷无法获得必要且及时的法律调整与处理。这一矛盾或问题，在我国目前人口流动不断加剧、当事人逃避婚姻家庭义务或逃避诉讼现象日趋严重的情形下更为突出。上述问题虽因婚姻法的修改而在一定程度上得到解决，但法院对此类离婚案件依然进行缺席判决，这就导致一方当事人下落不明或失踪的离婚案件变得更复杂。
　　现行婚姻法第三十二条第三款规定：“一方被宣告失踪，另一方提出离婚诉讼的，应准予离婚。”该款使之以立法特例摆脱了诉讼离婚的一般条件及必经调解程序的制约，从而消除了婚姻法中存在的制约法院对此类案件进行缺席判决的因素。但这一立法设计既不明智也不科学，不仅无益于婚姻法适应现代民事诉讼制度与民事司法审判改革的需要，而且还产生了诸多新问题，并对立法的科学性构成危害：

　　一、诉讼成本增加和诉讼效率下降。以宣告失踪制度支持缺席判决制度，虽可从立法层面上解决了部分因一方下落不明而提起的离婚案件（下落不明与失踪是两个既有联系又有区别的概念，从其内涵上比较，“失踪”为“下落不明”包含）的审理问题，但也因此增加了离婚诉讼的成本和降低了诉讼效率。一方当事人为了达到离婚目的，必须打两次官司（宣告失踪和起诉离婚），势必大量浪费人力、物力和财力，而形成讼累并使法院办案效率降低。

　　二、导致诉讼离婚复杂化。这种设计使得诉讼离婚制度被人为得分解为一般诉讼离婚制度和特殊诉讼离婚制度。（一方当事人失踪的离婚制度），这种特殊的诉讼离婚制度是通过迭加宣告失踪和诉讼离婚构建起来的，其复杂化不言而喻。而且肢造成立法不科学。为解决诉讼操作上的问题而在民事实体法即婚姻法中专门增设一种既有复杂的实体法性质又有程序法性质的特殊诉讼离婚制度，无疑会本末倒置和得不偿失。宣告失踪与“准予离婚”直接划等号使得立法本身存在严重的逻辑错误。
　　
　　三、无当扩展了宣告失踪制度的功能。宣告失踪被现行婚姻法规定为特别的诉讼离婚条件和程序后，其民事法律后果已被不适当迭加。现行婚姻法硬性添加宣告失踪作为解决离婚的条件之一并没有任何法理依据。实际上，对一方当事人的离婚请求支持与否的诉讼法律依据和法理依据，应当是失踪方以失踪形式表现出的对诉讼的消极对待，而不是当事人失踪事实本身，准予离婚的实体法律依据乃是失踪一方对婚姻义务的不履行或履行不能。

　　四、导致程序操作上更加上复杂和困难。一方当事人为了离婚，必须在提起离婚诉讼之前提起宣告失踪之诉，接受宣告失踪制度的种种严格条件特别是举证要求、复杂程序和时间条件漫长等条件的限制，必然会增大此类离婚诉讼操作的复杂程度，一方失踪或下落不明的离婚难问题依然存在。从现行婚姻法第三十二条第三款规定内容看，该款的规定并未囊括所有一方当事人下落不明离婚案件的处理。对于绕过此规定继续沿用老办法即直接以缺席判决方式解决一方失踪的离婚问题，而不先行宣告被告失踪的错误做法，法还律还是处于无奈境地。

　　五、与现代诉讼原则与精神不相符。这种立法设计造成了强迫当事人打官司，为了解决离婚问题而不得不提起“申请宣告失踪”诉讼的尴尬局面，最终有悖现代民事诉讼“不告不理”的原则和使诉讼精神受到严重扭曲。

　　笔者认为，对此可循如下的立法思路或方法：取消调解这一必经程序和完善诉讼离婚的其他法定条件，消除缺席判决的适用障碍，使缺席判决方式能够适用于一切婚姻纠纷案件的审理。
　　（一）离婚不再困难。肯定缺席判决在解决一方失踪或下落不明的婚姻纠纷案件中的价值，可以解决此类婚姻纠纷的离婚难问题。法官可以依法大胆适用缺席判决制度的规定处理一方失踪或下落不明的离婚案件，从而避免出现过去普遍存在的法院不愿受理、不敢处理此类离婚案件或对当事人的起诉无理推诿的现象；
　　（二）增强了法律的科学性。婚姻法属于民事实体法，故剔除其中若干与一般诉讼程序法规定相异的程序性规定，不仅不会削弱婚姻法的地位，反而会增强其立法的科学性，还婚姻法的实体法本来面目。审判公正或司法公正已不再是局限于实体公正还应兼顾公平与效率。调解作为诉讼离婚的必经程序的必要性及其现实意义已越来越小，婚姻立法也应适应社会变革和现代民事司法审判改革的客观需要。
　　（三）司法操作更简便。循此立法方法，既不会对宣告失踪制度构成不良影响或冲击，立法司法操作也会因此更简便。当然，在立法时还应注意完善诉讼离婚的法定条件，尽可能使之具体化，使以缺席判决方式审理诉讼离婚纠纷获得充足的法律适用前提且富于可操作性。
　　从立法层面上看，法院对婚姻纠纷的调解权并未因此丧失，当事人也有权提请法院对婚姻纠纷进行调解，法院在这种特定情形或条件下负有对婚姻纠纷进行调解的义务。在相关立法改动之前，人民法院应视实际情况差异依法采取正确方式审理存在一方当事人失踪情形的离婚纠纷案件，对被告确属失踪的，应先依法申请宣告被告失踪（被告已被宣告失踪的除外），然后再提起离婚诉讼；已进行过调解的离婚案件，后被告或被反诉人失踪的，可以依法进行缺席判决；被告或被反诉人、被上诉人逃避诉讼的，应敦促原告等当事人查找，知其下落后法院可依法采取强制措施强制其到庭接受调解或庭审；对于其他情形，无法采取以上措施的，应依法中止诉讼，待找到失踪人或下落不明者后再予以恢复。

江西省奉新县人民法院 蔡武