国家土地管理局关于对土地使用权设定抵押权登记机关的请示的复函
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国家土地管理局关于对土地使用权设定抵押权登记机关的请示的复函
国家土地管理局关于对土地使用权设定抵押权登记机关的请示的复函
国家土地管理局
福建省土地管理局：
你局闽土〔1991〕009号《关于以土地使用权设定抵押权登记机关的请示》收悉。经研究，现答复如下：
抵押权附属于土地使用权。土地使用权抵押登记，属于变更土地登记的一项内容，以初始土地登记为基础。没有初始土地登记，自然无所谓变更土地登记。我国目前实行土地与房产分别登记制度，有关土地使用权的初始土地登记和变更土地登记由土地管理部门办理，这也是土地管理部
门进行土地权属管理的基础工作。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条，规定的是在土地使用权出让和转让各环节中土地管理部门和房产管理部门对涉及属于各自业务范围的标的（土地或房屋）的变更分别办理登记，而不是在不同的阶段由不同的部门登记。
1991年3月16日
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对加入WTO后中国经济法功能的再认识
＿＿兼论经济法与民商法的关系
王继军＊ 张 钧＊＊
内容提要 文章认为经济法的独特功能，将在中国加入世界贸易组织之后更好地体现出来。在WTO规则下的更加完善的市场体系中，民商法是基础，经济法是保障。经济法之功能就在于对社会经济关系进行综合系统调整；对社会经济发展施加直接、导向性影响；最有效实现经济效益；最充分体现社会公平。
关键词 WTO 经济法 功能 综合系统调整 直接导向影响 实现经济效益 体现社会公平
改革开放二十多年来，我国法学界在经济法与民商法的调整对象、价值取向、功能作用①及相互关系等基础理论方面的研究和争论从未间断过，可以说是成果颇丰，但其中一些问题至今尚无定论。对于这些问题的探讨，学者们大都是沿建国50年以来我国自身的发展历程，着眼于计划经济向市场经济的过渡，并以之为背景而进行的。如今，我国加入世界贸易组织已成定局，问题的焦点已不再是我国自身经济体制的转型与发展，而是如何将我国融入WTO这样一个真正的、完全意义上的市场运作机制之中②。因而我们不仅要探寻自身发展过程中的规律，更要分析世贸组织所确立的规则，亦即世界其他国家业已形成的一般规律，以WTO所确立的全球通行的交易规则为背景对经济法和民（商）法的一些基础理论问题做出重新认识。本文拟就我国加入世界贸易组织之后经济法的功能问题，谈些许思考。
引论：
考察经济法的起源与发展，我们不难发现：19世纪末20世纪初，在西方，资本主义国家为了克服经济发展过程中市场调节的盲目性与滞后性，排除市场竞争障碍（垄断、限制竞争与不正当竞争行为等），制定了现代意义上的“经济法”，其功能就是对付社会经济发展中因市场失灵引发的经济危机。所以有学者分析指出当时的经济法就是“危机对策法”。而在东方，“社会主义革命的胜利，直接刺激了社会主义经济法的出现”①。那时的经济法，功能也比较单一，即作为国家推行经济政策、实现经济计划的手段。在改革开放前的我国，经济法实质上“已经成为国家行政权力命令的翻板”②。当前，随着社会主义市场经济建设与改革开放的逐步深化，经济法被赋予了新的活力，它具有其他部门法所无法替代的独特功能，因而在我国法律体系中的地位也日益重要起来。当我国社会主义市场经济建设进入攻坚阶段，当我们面临社会转型时期的当代中国而思考我国经济法体系构建，当我们最终选择“入世”并准备面对WTO带来的机遇和挑战时，我们就不得不重新审视经济法在人们社会生活中所具有的独特功能了。这不但有助于经济法自身基础理论的完善，而且能够重新明确“入世”以后我国经济法与民商法的分工及其相互关系。
本论：
世界贸易组织（the World Trade Organization,简称“WTO”） 由三个总协定（货物贸易总协定、服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权总协定）及下属附件和许多专门协定构成。WTO及其法律体系的宗旨，是逐步减少和消除成员方政府以关税、数量限制、管制立法和其他国内立法与行政措施设置的国际贸易壁垒，以及其他对国际自由贸易平等竞争的扭曲行为；通过多边贸易谈判达成协定，规定所有成员可以接受的贸易自由化程度和所允许的国内贸易保护措施，逐步推进国际贸易自由化进程①。其主要职能有三：解决国际贸易争端、制定和实施多边贸易规则以及组织多边谈判。其主要原则也有三：最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则。世贸组织的所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世贸组织规范对国内政府贸易管理活动的约束，接受世贸组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明度制度对国内贸易行政活动的监督。
通过上述世贸组织的基本情况，我们不难看出WTO规则是以民商法为根据确立的，其核心就是推进自由贸易、使各成员在此过程中谋求各自的发展。然而，WTO的实践也不断提醒我们，仅有民商法规制是不够的，纯粹的贸易自由，必然导致垄断、倾销等诸多妨害经济进一步发展的不合理现象产生。因而在WTO达成协定的同时，各国都会或多或少做些保留条款，并且一定限度之内的贸易壁垒也被视为是可以接受的。这实质就是经济法手段的运用。以民法为基础、经济法为保障来发展经济的模式，已为世界多数国家的发展所证明。因而，我国的市场经济建设也应在依靠民商法作基础性调整的同时，辅以经济法的保障。让经济法扫除市场经济发展过程中形成的障碍，反垄断、反不正当竞争并进行宏观调控，将一个没有“瑕疵”的市场还原给民法去调整，成为民法调整经济关系的“环境法”。
加入世贸组织，将使我国面对一个完全的、绝对的市场运作体系，经济法在其中所特有的功能将表现在以下四方面。
一、对社会经济关系进行综合系统调整之功能
经济法能够以全局观念，对社会经济关系进行综合系统调整，并实现“微观规制”与“宏观调控”两种手段的有机结合。
现代社会化大生产是社会分工细化与社会协作强化的对立统一。随着市场经济的高度发展，社会经济关系必然同时朝着分化和综合两个方向不断跟进。这就要求法律对各类具体的经济关系既能区别对待，进行分别调整；又能一视同仁，进行综合系统的调整。传统法律部门对经济关系的调整正是按分类调整和分段调整进行的，但彼此间缺乏应有的连贯性和协调性。这就需要运用具有综合系统调控功能的经济法，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，建立市场规制与宏观调控相结合的市场经济模式。
以民法为核心的传统法律部门只能在微观领域对社会经济做有限的调整，自身的修正并不能完全消除其局限性。自由商品经济市场自我调节的盲目性导致垄断的产生，使得社会经济运行秩序紊乱、经济结构呈不平衡状态。而从个人立场出发的民法，只能从微观领域对此作些修补，无法解决社会经济的整体运行和总体结构问题，无法从全局进行调节。
以全局观念综合调整是经济法特有的功能。随着社会化大生产和现代市场经济的进一步发展，经济关系复杂多样，相互联结、相互渗透、综合发展的趋势日益加强。经济法正反映了经济关系分化与综合两个方向发展要求，实现了微观规制与宏观调控手段的有机结合。一方面通过众多的具体的部门经济法分别调整各类经济关系，另一方面又从总体上对各种具体经济关系进行全面综合调整。1、在微观规制方面，经济法运用反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量责任法等法律对社会经济进行个别调整，干预私人经济，保护市场中的弱者，减少资源浪费，降低社会交易成本。例如，反垄断法的适用，可以保障有效竞争，提高经济效益和保障经济公平；反不正当竞争法的适用，可以保障市场主体营利行为的正当性，促进经济的良性运行，维护社会公共利益；消费者权益保护法的适用，可以保障弱者的权益，实现社会正义，促进经济与社会协调发展。2、在宏观调控方面，经济法运用财政法、金融法、税收法、投资法以及产业结构调整法等法律，对国民经济发展的任务、方针和原则这些根本方面进行综合调控，使整个社会经济均衡高效地发展。例如，财政法的适用，从总体上调控经济运行；金融法的适用，从总体上调控货币资金的运行；税收法的适用，可以调整社会分配，限制或激励某个行业的发展；投资法的适用，将有限的资金合理分配，集中于重大建设项目；产业结构调节法的适用，可以干预扶持第三产业的发展，使产业结构加速现代化从而推动全面经济增长。
二、对社会经济发展施加直接、导向性影响之功能
市场机制的重大缺陷集中体现为市场配置资源的间接性、盲目性和滞后性，造成资源浪费。这就需要国家的直接调控和指导，由国家在遵循社会经济自身规律，在市场经济机制自发运行的基础上，运用“国家之手”进行调节、控制和指导，排除社会经济正常运行中的障碍，引导社会经济按照国家意志所期望的途径，朝着国家意志所希望的方向运行，以达到社会经济良性运行、协调发展的目的。与此同时，必然少不了有相应的法律手段作为保障，而这种法律又必须具备能够对社会经济施加直接的、导向性影响的功能。
市场经济的运行虽然离不开民法，但民法只为现代市场提供一般规则及市场活动的行为规范①，对经济运行的保护主要是消极的。其一，民法对社会利益的维护是间接的，基于市民社会和政治国家分野的理论，反对国家直接干预私人经济活动。它主要是通过调整社会一般私人利益冲突来实现个人利益之间、个人利益与社会利益之间的平衡，而不是直接协调国家、社会和个人之间的利益。其二，民法对经济生活的影响是非导向性的。民法从尊重个人意思出发，对市民之间的相互关系采取放任自由的态度，只是要求人们消极地不违反公共利益、社会秩序和善良风俗，而不是引导人们积极地维护它们。其三，从调整方法上看，民法主要由任意性、授权性规范构成。任意性规范就是为主体提供一种选择，与强制性规范不同，民事主体可以根据意思自治原则形成合意而随意排除任意性规范的适用；授权性规范在于指明权利人可以取得何种资源，即对人们的需要和利益的确认。民法的这种调整方法，决定了它不可能具备对社会经济施加直接、导向性影响的功能。要想实现社会经济按预期、良性发展和协调运行，就必须超越民法的界限。
经济法的法律本质就是国家从社会整体利益出发调控社会经济，使之良性运行、协调发展之法①。其一，经济法对社会经济关系的影响是直接的。与国家不介入私人经济生活领域的民法相反，经济法赋予国家直接介入经济活动的权利，通过直接调整国家和经济主体的社会关系以促进社会经济协调稳定和发展。由于国家是整个社会利益的代表，它可超越个人主义立场，从社会经济发展全局出发，通过强制、直接参与宏观调控等手段调节社会经济，实现经济结构和比例关系的均衡，促进经济的合理运行和发展。因此，经济法弥补了民法只能通过调整私人经济关系、间接保障社会经济正常有序运行的不足，尤其是克服了民法对有关社会经济整体结构和运行的社会关系无力调整的局限。其二，经济法对经济生活有导向性的影响。较之民法对社会关系所采取的放任自由和消极限制的态度，经济法对经济生活采取限制、禁止、和积极促导的态度。这是基于国家直接调节社会经济和以社会效益为追求目标的要求。为保障国家调节经济、促进社会效益的提高，既有必要依照强制方式禁止、限制某些经济行为，也有必要运用计划、经济政策和经济杠杆对社会各种经济活动主体进行引导和促进。其三，在调整方法上，经济法也与民法不同。后者多由任意性规范调整社会关系，有少部分依强制性规范；而前者则由必要的强制性规范和大量的义务性、禁止性规范构成，并采取制裁和奖励相结合的方法对社会关系进行调整。
可见，经济法就具备了其独有的对社会经济施加直接、导向性影响的功能。因而，当今世界各国正日益重视通过经济立法，运用财政政策、货币政策、产业政策等工具有意识地调节社会经济，使其朝着经济法所设定的方向前进②。日本在六、七十年代制定大量的以基本法为主导的产业政策法，就是成功的一例。从1961年到1967年日本先后颁布了《农业基本法》、《农业现代化资金促进法》、《石油业法》、《中小企业基本法》、《中小企业现代化促进法》、《中小企业指导法》、《沿海渔业振兴法》、《林业基本法》、《中小企业现代化资金促进法》、《中小企业振兴事业团体法》等，对产业结构和产业组织进行规范和调整。实践表明这些法律对日本经济的发展起到了积极的推动作用，为日本经济进入二十年的高速增长奠定了基础。
三、最有效实现经济效益之功能
经济法的实施能最有效地节约交易费用、最有效地保障社会经济健康发展。
（一）、经济法可以最有效地节约交易费用。关于这一点，已有学者作了精彩的论证①，笔者在此仅为简单阐述。“交易费用”的概念是由科斯提出的，他运用交易费用范畴分析制度的产生及其功能，认为交易费用的存在必然导致制度的产生，而制度的运作又反作用于交易，降低了交易成本。随着商品经济由低级向高级发展，交易费用逐渐增大，民法、商法、经济法相继产生，其降低交易成本的能力依次增强。
民商法的基本精神就是在产权界定清晰的法律基础上，充分肯定和保障权利的自由交换，即“私法自治”。当交易成本为零时，民商法足以使市场主体自愿、高效地达成交易，不需要经济法的介入。亦即通过维护和保障自由交易，防止交易费用由零到正。随着生产社会化程度日益提高和市场经济的高度发展，垄断和限制竞争等市场障碍出现，交易费用继续增大，市场经济秩序崩溃，市场经济合理地走向了自己的反面。民法的经济基础被扭曲，因而它对降低此类交易费用无能为力。交换社会化要求建立一种对交易双方都进行规范并能解决社会生产无序性的制度。
较诸民商法，经济法能够最有效地节约交易费用。它借助政府干预，同时赋予了政府用抽象行政行为进行干预的权力，通过灵活积极的干预从而降低成本。经济法降低的不是两个交易者之间的小交易费用，而是关乎整个社会公共利益、关乎整个经济秩序的巨额交易费用。例如，当交易行为有直接负外部性，即有强烈的社会危害（两个大企业进行垄断兼并，或买卖双方达成倒卖国家文物的契约等危害行为）之时，由于该交易不直接针对特定的第三者，既无法依据民法的合同责任，也无法依据侵权责任对其起诉，因而政府选择了以经济法直接禁止这种交易，不仅可行，而且交易费用低。
（二）社会经济发展不能没有法律的保驾护航，资本主义社会之前，诸法合体，以刑法保护为重；近代资本主义经济发展则主要得益于民商法；而能够最有效地保障社会经济健康发展的应是经济法。因为“经济法调整人们在社会化生产中的增量利益关系，是公正地保护人们的发展权益，进而使发展达到秩序化的法。”①
以民商法为核心的私法并不直接保障经济发展，其涉及经济的部分主要是调整商品关系或平等主体之间的财产关系。例如，民法的所有权就是对人们的既得财物和利益的法律确认；民法的债权主要就是人与人之间进行商品交易的权利。强调所有权和债权并不能直接解决创造财富问题。虽然民法为经济主体提供了反映价值规律的法律环境，虽然民商法是市场调节的法律保障，但它们对于市场固有的各种缺陷却往往无能为力。例如对垄断和限制竞争这种市场障碍，依据民法便难以排除。至于对市场的盲目性、唯利性和滞后性，民商法更是完全无法解决。因而，民法能够间接地促进社会主义市场经济的发展，却并不能保障社会经济持续、健康地发展。
经济法为什么能够保障社会经济持续、健康发展呢？这就要从经济法与民商法产生基础的不同谈起了。民商法根源于社会分工、个人占有和个体小生产；经济法则根源于集体协作、共同占有和社会化大生产。这就决定了民商法以调整个体利益关系为主要任务，通过协调个体利益，进而促进社会经济发展，但此过程具有很大的不确定性；而经济法则直接以调整人们在社会化生产中的相互关系为首要任务。例如，通过企业法等经济组织法为市场经济活动创造合格主体；通过财政法和金融法来调控社会经济，促使社会经济总量平衡、结构合理、效益优化；通过税法来实现社会分配公平；通过产品质量法和消费者权益保护法保护处于弱者地位的消费者的权益；通过反不正当竞争法和反垄断法维护公平的竞争环境等等。所以经济法能够保障经济持续快速健康发展。
从当今世界各国的实践上看，二战后日本和德国的经济迅猛发展，令世人瞩目，与这两个国家具有完善的法律制度密不可分，经济法的作用尤为突出，有完善的法律制度规范保障的经济是“理性的经济”，能够持续、快速、稳定、协调发展，中外的实践无不证明了这一点。
四、最充分体现社会公平之功能
经济法通过对社会经济关系的调整，力争创造一个有利于各社会个体共同发展的公平环境，从而实现社会整体利益与个体利益的衡平。
在一个法治的社会中，个人利益与社会利益应当保持平衡，然而个体利益与社会利益冲突是市场经济本身内在的本质矛盾，表现为垄断、不完全竞争、不公平分配、经济投机、总量失衡和周期性经济危机等市场缺陷。这些缺陷表明个人利益只有与社会整体利益平衡发展才能得到实现，二者是相辅相成的。在现代市场经济条件下，由于利益主体多元化、经济关系复杂化，各经济主体均以追求自身最大利益为目的，因而不可能自觉地反映社会需要及其长远变动趋势，也不可能自觉地实现当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的有效结合。这就需要我们妥善处理各类矛盾，平衡各种经济行为，协调各种经济利益，尤其是社会整体利益与个体利益的关系。
最能反映个体利益的基本法是民法，传统民法以个体、权利本位为指导，强调社会个体的权利、平等和自由，忽视甚至对抗社会整体的意志和利益，忽视个体为国家、社会所承担的义务和责任。民法的价值观决定了民法不可能由注重个体利益转向注重社会利益或者转向个体利益与社会利益并重。随着自由资本主义迅速发展而出现了一系社会问题，尤其是周期性的经济危机和分配的严重不公，使人们对市场制度的正义性及其功能产生了怀疑。在民法领域，社会性立法活跃，这一趋势被描述为“从个人本位到团体本位”，包括公共利益原则，诚实信用原则和禁止权利滥用原则的确立、严格责任的产生和发展等等。事实上，民法所做的努力正是为了尽力避免个体利益与社会利益的冲突。然而，民法朝着社会本位所做的一切努力最终也只能是保证个人追求自身利益时不损害他人和社会公共利益，其核心又是不损害其他个人的利益。民法所调整的一切仅限于私权领域，它首先要关怀的仍然是个人。
经济法正是为补充民法的不足，解决这些矛盾，从社会整体利益出发，兼顾个体利益，坚持全局观念，对各类主体的意志、行为和利益进行平衡协调，从至高点维护社会整体利益，从而达到社会整体利益与个体利益的衡平。与民法相比，经济法更侧重于结果意义上的公平。民法鼓励追求自身财富的最大化，而经济法则强调少数人为了社会整体利益必须做出牺牲。一个典型的例子是所得税法。世界各国无一例外地采用累进税率制。收入低于法定纳税水平的公民不纳税，反之则要对超出部分按比例纳税。从实际纳税额上看，收入越高则纳税越多，高收入的人可能将用近一半的收入来纳税。这是一种“剥夺”，但它又是符合社会利益的。从缴纳比例看，应纳税额随收入增加而上升之比例是有上限的，而不是无止境的。其结果，通俗点说就是不能让高收入的个体有“干了白干”或“为他人做嫁衣裳”的感觉。这是一种“鼓励”，在保障社会利益的同时，兼顾了个体的利益，以保证个体积极性的充分发挥。人类社会中每个人都应当有生存权、财产权、安全权和追求幸福的权利，民法在这些方面功不可没。但人与人是有差别的，法律不仅要保护那些有能力的人创造财富的自由，也要保护弱者生存的权利。归根结底，经济法突出了社会整体利益，旨在创造一个有利于各社会个体共同发展的公平环境，促进社会整体利益与社会个体利益的协调发展，在推动社会全面进步的同时，实现社会利益与个体利益的衡平。
结论：
加入世界贸易组织，就意味着我们将自己完完全全地放到了世界大市场之中，只有按照WTO规则校准自己，才能从中获益。市场经济“是民主与法制的经济”①，它不是市场主体单纯的自由竞争，而是一个有序化、制度化的过程。这一过程是通过一系列法律制度来实现的。与计划经济不同，在市场经济条件下，经济权力关系和经济权利关系是统一的复合关系体。如果将经济活动主体看作是国民经济的“细胞”，民法就是要激发它们的活力，为其参与市场经济活动提供了最基本的法律准则。经济法则把这些“细胞”组织起来，使之按照国民经济运行的要求有规律、有秩序地进行自主经济活动。经济法必须考虑到与鼓励私人竞争的民商法相协调才能实现其价值。总之，在功能上，民法着重于创设一种自由竞争的市场秩序，是“无形之手”（市场机制）运作的法律保障；而经济法着重于从外部维持这种市场秩序，引导市场避免走向盲区，是“国家之手”（政府干预）在经济领域运作的法律保障。
ON THE FUNCTION OF ECONOMIC LAW
江苏省徐州市人民政府办公室
徐州市政府办公室关于印发徐州市市区建设领域民工工资保证金办法(试行)的通知
徐政办发 〔2008〕 69号
各县(市)、区人民政府，徐州经济开发区管委会，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：
《徐州市市区建设领域民工工资保证金办法（试行）》及相关附件已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
徐州市市区建设领域民工工资保证金办法（试行）
第一章 总则
第一条 为切实保障进城务工人员合法权益，维护社会稳定，打造“平安徐州”，依据《江苏省工资支付条例》、《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》和《省政府办公厅关于进一步做好清理建设领域拖欠工程款工作的通知》有关要求，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市市区从事房屋建筑、设备安装、装饰装修、市政基础设施等生产经营活动的具有施工总承包企业、专业承包企业和劳务作业分包企业资质的建筑业企业，适用本办法。本办法所称的民工工资，是指建筑业企业根据国家有关法律法规的规定和劳动合同的约定,以货币形式支付给形成劳动关系或提供劳务的劳动者的劳动报酬。本办法所称民工工资保证金，是指在本市市区内从事建筑业经营活动的建筑业企业，为保证足额支付其所使用进城务工人员的劳动报酬，依法在我市指定银行专户预存的一定数额的资金。
第三条 市建设局负责民工工资保证金制度的监督管理，其所属的民工工资管理机构具体承办市区民工工资保证金的征缴、动用和退还等日常事务。市劳动和社会保障局、总工会依照职权做好民工工资保证金相关工作。
第二章 民工工资保证金的缴纳
第四条 建筑业企业在签订工程承包合同后备案时，应当在市建设局指定银行设立的民工工资保证金专户缴纳民工工资保证金，接受市建设、劳动保障等职能部门监管。未经市建设局同意，建筑业企业和银行不得动用该民工工资保证金专户资金。
第五条 各建筑企业依照下列规定缴纳保证金（确认表见附件一）：
（一）新进入徐州市场的外省市建筑企业、重点监控建筑业企业，按工程项目合同造价的4%缴纳民工工资保证金。保证金不足30万元的，按30万元缴纳。
（二）一般监控建筑业企业按工程项目合同造价的2%缴纳民工工资保证金。保证金不足20万元的，按20万元缴纳。按项目累计缴纳保证金超过100万元的企业，按100万元缴纳。
（三）在徐施工三年以上，无拖欠民工工资记录、无投诉上访、信用良好的施工企业，凭所在地建设（筑）主管部门证明，民工工资保证金可以实行银行保函担保。
以工程项目为单位办理缴纳民工工资保证金手续。工程合同价在3000万元以上的工程，可以分阶段滚动缴纳民工工资保证金，应缴纳金额暂按合同额3000万元计算。工程完成3000万元工程量后，未发生拖欠民工工资行为的，其保证金可以转到下阶段工程量；发生拖欠民工工资行为的，按工程项目合同价全额缴纳保证金。
本办法施行前已开工的建设项目，需要缴纳民工工资保证金的建筑业企业，按应缴保证金的30%缴纳。自本通知发布之日起一个月内，到市建设局办理保证金缴纳手续。
第六条 有下列情形之一的，市建设局有权动用建筑业企业民工工资保证金：
（一）建筑业企业未依法及时结算民工工资，受到民工举报或造成民工集体上访，经查拖欠行为属实的；
（二）施工总承包人将劳务作业分包给非法个体承包人，非法个体承包人未能兑现民工工资的；
（三）工程施工承包单位未按规定每月支付民工工资的；
（四）建筑业企业与民工发生工资支付劳动争议，由劳动仲裁部门、法院决定先行给付的。
第七条 民工工资保证金动用应按以下程序执行：
（一）建筑业企业承诺。建筑业企业按规定缴纳工资保证金，应向市建设局承诺用工方式、工资结算周期、支付责任主体以及违约责任（承诺书见附件二）。同时向指定银行承诺，当发生欠薪事件时，市建设局有权动用专户保证金。
（二）建筑业企业举证。依据《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位对工资支付承担举证责任。
（三）市建设局认定。依据《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位受到欠薪投诉，在市建设局规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，市建设局可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。
（四）保证金动用。建筑业企业是工资保证金支付主体。当发生欠薪事件且无力支付工资时，应立即动用工资保证金。建筑业企业回避、拒绝处理欠薪投诉事件且不能对不欠薪进行举证时，市建设局根据已掌握证据直接动用保证金。
第八条 建设单位应当按照备案的工程合同约定将工程款支付到施工企业。因建设单位拖欠工程款，造成建筑业企业拖欠民工工资，建设单位对民工工资支付承担连带责任。保证金支付不足部分，市建设局可以决定由建设单位从工程款中先行垫付民工工资，其数额以拖欠未结清工程量工程款为限。
第九条 工程竣工后建设单位与施工企业应当在一个月内结算完毕；总承包企业与分包施工企业的结算必须在半个月内审核完毕；施工企业与劳务分包企业的结算审核必须在一周内完成；民工工资在工程完成一周内必须足额发放到民工手中。
第十条 民工工资保证金退还按以下程序执行：
建筑业企业申请。工程竣工验收合格后，建筑业企业可以申请退还工资保证金。申请时应一并上报劳动用工合同、工资发放台帐等（申请表见附件三）。
工资发放情况公示。建筑业企业递交申请报告的同时，将申请情况在施工现场民工集散场所公示，公示时间不得低于7个工作日；市建设局在接到退还申请3个工作日内，在建设局网站公示企业工资发放情况。
保证金退还。建筑业企业在递交退还申请表一定期限内（一般监控企业15天、重点监控企业1个月），如未发生欠薪投诉，凭市清欠办出具的相关通知，办理民工工资保证金的退还手续。
第三章 监督管理
第十一条 按照建筑业企业工资支付情况及企业信用等级，将企业划分为重点监控企业、一般监控企业和信用良好企业。自《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》下发以来，凡发生下列情形之一的企业均列为重点监控企业：
（一）存在拖欠行为且不采取积极有效清欠措施的建筑业企业；
（二）发生过民工群体性讨薪或上访事件，造成较坏社会影响的建筑业企业；
（三）上年度有欠薪不良行为记录的建筑业企业；
（四）违反《江苏省劳动合同条例》第五十二条第一款规定，未与民工签订劳动合同、侵害民工权益的建筑业企业；
（五）违反《江苏省工资支付条例》第十三条第五款规定，存在未按合同预付部分工资和未按规定及时结算付清民工工资行为的建筑业企业；
（六）经市建设局查实，进行工程劳务分包时未与有资质的劳务企业签订劳务分包合同的建筑业企业。
第十二条 对重点监控企业与非重点监控企业的划定采取动态管理办法，根据市清理建设领域拖欠工程款领导小组办公室（以下简称市清欠办）监控情况定期公布。
被列为重点监控的建筑业企业，如能按市建设等有关部门要求及时整改并付清原拖欠的劳动者工资，并在六个月期限内未再发生上条所列六项行为之一的，市清欠办解除其重点监控，并在原公布范围内公示解除情况。
第十三条 建设单位在办理建筑工程施工许可证之前，应提供市清欠办出具的承建建设项目建筑业企业民工工资保证金交纳证明。
第十四条 外地来徐企业项目开工后延期或拒绝缴纳工资保证金，则不予办理其他新开项目的信用手册手续。
第十五条 对因发生拖欠民工工资且动用工资保证金支付民工工资的建筑业企业，应作为不良行为记入企业信用档案，同时列入重点监控企业。
第十六条 建筑业企业动用工资保证金，指定银行须经市建设局或其委托的民工工资管理机构批准方可支付。
第四章 附则
第十七条 本办法自下发之日起试行。此前与本办法不一致的，按照本办法规定施行。
2008年5月12日
＿＿兼论经济法与民商法的关系
王继军＊ 张 钧＊＊
内容提要 文章认为经济法的独特功能，将在中国加入世界贸易组织之后更好地体现出来。在WTO规则下的更加完善的市场体系中，民商法是基础，经济法是保障。经济法之功能就在于对社会经济关系进行综合系统调整；对社会经济发展施加直接、导向性影响；最有效实现经济效益；最充分体现社会公平。
关键词 WTO 经济法 功能 综合系统调整 直接导向影响 实现经济效益 体现社会公平
改革开放二十多年来，我国法学界在经济法与民商法的调整对象、价值取向、功能作用①及相互关系等基础理论方面的研究和争论从未间断过，可以说是成果颇丰，但其中一些问题至今尚无定论。对于这些问题的探讨，学者们大都是沿建国50年以来我国自身的发展历程，着眼于计划经济向市场经济的过渡，并以之为背景而进行的。如今，我国加入世界贸易组织已成定局，问题的焦点已不再是我国自身经济体制的转型与发展，而是如何将我国融入WTO这样一个真正的、完全意义上的市场运作机制之中②。因而我们不仅要探寻自身发展过程中的规律，更要分析世贸组织所确立的规则，亦即世界其他国家业已形成的一般规律，以WTO所确立的全球通行的交易规则为背景对经济法和民（商）法的一些基础理论问题做出重新认识。本文拟就我国加入世界贸易组织之后经济法的功能问题，谈些许思考。
引论：
考察经济法的起源与发展，我们不难发现：19世纪末20世纪初，在西方，资本主义国家为了克服经济发展过程中市场调节的盲目性与滞后性，排除市场竞争障碍（垄断、限制竞争与不正当竞争行为等），制定了现代意义上的“经济法”，其功能就是对付社会经济发展中因市场失灵引发的经济危机。所以有学者分析指出当时的经济法就是“危机对策法”。而在东方，“社会主义革命的胜利，直接刺激了社会主义经济法的出现”①。那时的经济法，功能也比较单一，即作为国家推行经济政策、实现经济计划的手段。在改革开放前的我国，经济法实质上“已经成为国家行政权力命令的翻板”②。当前，随着社会主义市场经济建设与改革开放的逐步深化，经济法被赋予了新的活力，它具有其他部门法所无法替代的独特功能，因而在我国法律体系中的地位也日益重要起来。当我国社会主义市场经济建设进入攻坚阶段，当我们面临社会转型时期的当代中国而思考我国经济法体系构建，当我们最终选择“入世”并准备面对WTO带来的机遇和挑战时，我们就不得不重新审视经济法在人们社会生活中所具有的独特功能了。这不但有助于经济法自身基础理论的完善，而且能够重新明确“入世”以后我国经济法与民商法的分工及其相互关系。
本论：
世界贸易组织（the World Trade Organization,简称“WTO”） 由三个总协定（货物贸易总协定、服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权总协定）及下属附件和许多专门协定构成。WTO及其法律体系的宗旨，是逐步减少和消除成员方政府以关税、数量限制、管制立法和其他国内立法与行政措施设置的国际贸易壁垒，以及其他对国际自由贸易平等竞争的扭曲行为；通过多边贸易谈判达成协定，规定所有成员可以接受的贸易自由化程度和所允许的国内贸易保护措施，逐步推进国际贸易自由化进程①。其主要职能有三：解决国际贸易争端、制定和实施多边贸易规则以及组织多边谈判。其主要原则也有三：最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则。世贸组织的所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世贸组织规范对国内政府贸易管理活动的约束，接受世贸组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明度制度对国内贸易行政活动的监督。
通过上述世贸组织的基本情况，我们不难看出WTO规则是以民商法为根据确立的，其核心就是推进自由贸易、使各成员在此过程中谋求各自的发展。然而，WTO的实践也不断提醒我们，仅有民商法规制是不够的，纯粹的贸易自由，必然导致垄断、倾销等诸多妨害经济进一步发展的不合理现象产生。因而在WTO达成协定的同时，各国都会或多或少做些保留条款，并且一定限度之内的贸易壁垒也被视为是可以接受的。这实质就是经济法手段的运用。以民法为基础、经济法为保障来发展经济的模式，已为世界多数国家的发展所证明。因而，我国的市场经济建设也应在依靠民商法作基础性调整的同时，辅以经济法的保障。让经济法扫除市场经济发展过程中形成的障碍，反垄断、反不正当竞争并进行宏观调控，将一个没有“瑕疵”的市场还原给民法去调整，成为民法调整经济关系的“环境法”。
加入世贸组织，将使我国面对一个完全的、绝对的市场运作体系，经济法在其中所特有的功能将表现在以下四方面。
一、对社会经济关系进行综合系统调整之功能
经济法能够以全局观念，对社会经济关系进行综合系统调整，并实现“微观规制”与“宏观调控”两种手段的有机结合。
现代社会化大生产是社会分工细化与社会协作强化的对立统一。随着市场经济的高度发展，社会经济关系必然同时朝着分化和综合两个方向不断跟进。这就要求法律对各类具体的经济关系既能区别对待，进行分别调整；又能一视同仁，进行综合系统的调整。传统法律部门对经济关系的调整正是按分类调整和分段调整进行的，但彼此间缺乏应有的连贯性和协调性。这就需要运用具有综合系统调控功能的经济法，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，建立市场规制与宏观调控相结合的市场经济模式。
以民法为核心的传统法律部门只能在微观领域对社会经济做有限的调整，自身的修正并不能完全消除其局限性。自由商品经济市场自我调节的盲目性导致垄断的产生，使得社会经济运行秩序紊乱、经济结构呈不平衡状态。而从个人立场出发的民法，只能从微观领域对此作些修补，无法解决社会经济的整体运行和总体结构问题，无法从全局进行调节。
以全局观念综合调整是经济法特有的功能。随着社会化大生产和现代市场经济的进一步发展，经济关系复杂多样，相互联结、相互渗透、综合发展的趋势日益加强。经济法正反映了经济关系分化与综合两个方向发展要求，实现了微观规制与宏观调控手段的有机结合。一方面通过众多的具体的部门经济法分别调整各类经济关系，另一方面又从总体上对各种具体经济关系进行全面综合调整。1、在微观规制方面，经济法运用反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量责任法等法律对社会经济进行个别调整，干预私人经济，保护市场中的弱者，减少资源浪费，降低社会交易成本。例如，反垄断法的适用，可以保障有效竞争，提高经济效益和保障经济公平；反不正当竞争法的适用，可以保障市场主体营利行为的正当性，促进经济的良性运行，维护社会公共利益；消费者权益保护法的适用，可以保障弱者的权益，实现社会正义，促进经济与社会协调发展。2、在宏观调控方面，经济法运用财政法、金融法、税收法、投资法以及产业结构调整法等法律，对国民经济发展的任务、方针和原则这些根本方面进行综合调控，使整个社会经济均衡高效地发展。例如，财政法的适用，从总体上调控经济运行；金融法的适用，从总体上调控货币资金的运行；税收法的适用，可以调整社会分配，限制或激励某个行业的发展；投资法的适用，将有限的资金合理分配，集中于重大建设项目；产业结构调节法的适用，可以干预扶持第三产业的发展，使产业结构加速现代化从而推动全面经济增长。
二、对社会经济发展施加直接、导向性影响之功能
市场机制的重大缺陷集中体现为市场配置资源的间接性、盲目性和滞后性，造成资源浪费。这就需要国家的直接调控和指导，由国家在遵循社会经济自身规律，在市场经济机制自发运行的基础上，运用“国家之手”进行调节、控制和指导，排除社会经济正常运行中的障碍，引导社会经济按照国家意志所期望的途径，朝着国家意志所希望的方向运行，以达到社会经济良性运行、协调发展的目的。与此同时，必然少不了有相应的法律手段作为保障，而这种法律又必须具备能够对社会经济施加直接的、导向性影响的功能。
市场经济的运行虽然离不开民法，但民法只为现代市场提供一般规则及市场活动的行为规范①，对经济运行的保护主要是消极的。其一，民法对社会利益的维护是间接的，基于市民社会和政治国家分野的理论，反对国家直接干预私人经济活动。它主要是通过调整社会一般私人利益冲突来实现个人利益之间、个人利益与社会利益之间的平衡，而不是直接协调国家、社会和个人之间的利益。其二，民法对经济生活的影响是非导向性的。民法从尊重个人意思出发，对市民之间的相互关系采取放任自由的态度，只是要求人们消极地不违反公共利益、社会秩序和善良风俗，而不是引导人们积极地维护它们。其三，从调整方法上看，民法主要由任意性、授权性规范构成。任意性规范就是为主体提供一种选择，与强制性规范不同，民事主体可以根据意思自治原则形成合意而随意排除任意性规范的适用；授权性规范在于指明权利人可以取得何种资源，即对人们的需要和利益的确认。民法的这种调整方法，决定了它不可能具备对社会经济施加直接、导向性影响的功能。要想实现社会经济按预期、良性发展和协调运行，就必须超越民法的界限。
经济法的法律本质就是国家从社会整体利益出发调控社会经济，使之良性运行、协调发展之法①。其一，经济法对社会经济关系的影响是直接的。与国家不介入私人经济生活领域的民法相反，经济法赋予国家直接介入经济活动的权利，通过直接调整国家和经济主体的社会关系以促进社会经济协调稳定和发展。由于国家是整个社会利益的代表，它可超越个人主义立场，从社会经济发展全局出发，通过强制、直接参与宏观调控等手段调节社会经济，实现经济结构和比例关系的均衡，促进经济的合理运行和发展。因此，经济法弥补了民法只能通过调整私人经济关系、间接保障社会经济正常有序运行的不足，尤其是克服了民法对有关社会经济整体结构和运行的社会关系无力调整的局限。其二，经济法对经济生活有导向性的影响。较之民法对社会关系所采取的放任自由和消极限制的态度，经济法对经济生活采取限制、禁止、和积极促导的态度。这是基于国家直接调节社会经济和以社会效益为追求目标的要求。为保障国家调节经济、促进社会效益的提高，既有必要依照强制方式禁止、限制某些经济行为，也有必要运用计划、经济政策和经济杠杆对社会各种经济活动主体进行引导和促进。其三，在调整方法上，经济法也与民法不同。后者多由任意性规范调整社会关系，有少部分依强制性规范；而前者则由必要的强制性规范和大量的义务性、禁止性规范构成，并采取制裁和奖励相结合的方法对社会关系进行调整。
可见，经济法就具备了其独有的对社会经济施加直接、导向性影响的功能。因而，当今世界各国正日益重视通过经济立法，运用财政政策、货币政策、产业政策等工具有意识地调节社会经济，使其朝着经济法所设定的方向前进②。日本在六、七十年代制定大量的以基本法为主导的产业政策法，就是成功的一例。从1961年到1967年日本先后颁布了《农业基本法》、《农业现代化资金促进法》、《石油业法》、《中小企业基本法》、《中小企业现代化促进法》、《中小企业指导法》、《沿海渔业振兴法》、《林业基本法》、《中小企业现代化资金促进法》、《中小企业振兴事业团体法》等，对产业结构和产业组织进行规范和调整。实践表明这些法律对日本经济的发展起到了积极的推动作用，为日本经济进入二十年的高速增长奠定了基础。
三、最有效实现经济效益之功能
经济法的实施能最有效地节约交易费用、最有效地保障社会经济健康发展。
（一）、经济法可以最有效地节约交易费用。关于这一点，已有学者作了精彩的论证①，笔者在此仅为简单阐述。“交易费用”的概念是由科斯提出的，他运用交易费用范畴分析制度的产生及其功能，认为交易费用的存在必然导致制度的产生，而制度的运作又反作用于交易，降低了交易成本。随着商品经济由低级向高级发展，交易费用逐渐增大，民法、商法、经济法相继产生，其降低交易成本的能力依次增强。
民商法的基本精神就是在产权界定清晰的法律基础上，充分肯定和保障权利的自由交换，即“私法自治”。当交易成本为零时，民商法足以使市场主体自愿、高效地达成交易，不需要经济法的介入。亦即通过维护和保障自由交易，防止交易费用由零到正。随着生产社会化程度日益提高和市场经济的高度发展，垄断和限制竞争等市场障碍出现，交易费用继续增大，市场经济秩序崩溃，市场经济合理地走向了自己的反面。民法的经济基础被扭曲，因而它对降低此类交易费用无能为力。交换社会化要求建立一种对交易双方都进行规范并能解决社会生产无序性的制度。
较诸民商法，经济法能够最有效地节约交易费用。它借助政府干预，同时赋予了政府用抽象行政行为进行干预的权力，通过灵活积极的干预从而降低成本。经济法降低的不是两个交易者之间的小交易费用，而是关乎整个社会公共利益、关乎整个经济秩序的巨额交易费用。例如，当交易行为有直接负外部性，即有强烈的社会危害（两个大企业进行垄断兼并，或买卖双方达成倒卖国家文物的契约等危害行为）之时，由于该交易不直接针对特定的第三者，既无法依据民法的合同责任，也无法依据侵权责任对其起诉，因而政府选择了以经济法直接禁止这种交易，不仅可行，而且交易费用低。
（二）社会经济发展不能没有法律的保驾护航，资本主义社会之前，诸法合体，以刑法保护为重；近代资本主义经济发展则主要得益于民商法；而能够最有效地保障社会经济健康发展的应是经济法。因为“经济法调整人们在社会化生产中的增量利益关系，是公正地保护人们的发展权益，进而使发展达到秩序化的法。”①
以民商法为核心的私法并不直接保障经济发展，其涉及经济的部分主要是调整商品关系或平等主体之间的财产关系。例如，民法的所有权就是对人们的既得财物和利益的法律确认；民法的债权主要就是人与人之间进行商品交易的权利。强调所有权和债权并不能直接解决创造财富问题。虽然民法为经济主体提供了反映价值规律的法律环境，虽然民商法是市场调节的法律保障，但它们对于市场固有的各种缺陷却往往无能为力。例如对垄断和限制竞争这种市场障碍，依据民法便难以排除。至于对市场的盲目性、唯利性和滞后性，民商法更是完全无法解决。因而，民法能够间接地促进社会主义市场经济的发展，却并不能保障社会经济持续、健康地发展。
经济法为什么能够保障社会经济持续、健康发展呢？这就要从经济法与民商法产生基础的不同谈起了。民商法根源于社会分工、个人占有和个体小生产；经济法则根源于集体协作、共同占有和社会化大生产。这就决定了民商法以调整个体利益关系为主要任务，通过协调个体利益，进而促进社会经济发展，但此过程具有很大的不确定性；而经济法则直接以调整人们在社会化生产中的相互关系为首要任务。例如，通过企业法等经济组织法为市场经济活动创造合格主体；通过财政法和金融法来调控社会经济，促使社会经济总量平衡、结构合理、效益优化；通过税法来实现社会分配公平；通过产品质量法和消费者权益保护法保护处于弱者地位的消费者的权益；通过反不正当竞争法和反垄断法维护公平的竞争环境等等。所以经济法能够保障经济持续快速健康发展。
从当今世界各国的实践上看，二战后日本和德国的经济迅猛发展，令世人瞩目，与这两个国家具有完善的法律制度密不可分，经济法的作用尤为突出，有完善的法律制度规范保障的经济是“理性的经济”，能够持续、快速、稳定、协调发展，中外的实践无不证明了这一点。
四、最充分体现社会公平之功能
经济法通过对社会经济关系的调整，力争创造一个有利于各社会个体共同发展的公平环境，从而实现社会整体利益与个体利益的衡平。
在一个法治的社会中，个人利益与社会利益应当保持平衡，然而个体利益与社会利益冲突是市场经济本身内在的本质矛盾，表现为垄断、不完全竞争、不公平分配、经济投机、总量失衡和周期性经济危机等市场缺陷。这些缺陷表明个人利益只有与社会整体利益平衡发展才能得到实现，二者是相辅相成的。在现代市场经济条件下，由于利益主体多元化、经济关系复杂化，各经济主体均以追求自身最大利益为目的，因而不可能自觉地反映社会需要及其长远变动趋势，也不可能自觉地实现当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的有效结合。这就需要我们妥善处理各类矛盾，平衡各种经济行为，协调各种经济利益，尤其是社会整体利益与个体利益的关系。
最能反映个体利益的基本法是民法，传统民法以个体、权利本位为指导，强调社会个体的权利、平等和自由，忽视甚至对抗社会整体的意志和利益，忽视个体为国家、社会所承担的义务和责任。民法的价值观决定了民法不可能由注重个体利益转向注重社会利益或者转向个体利益与社会利益并重。随着自由资本主义迅速发展而出现了一系社会问题，尤其是周期性的经济危机和分配的严重不公，使人们对市场制度的正义性及其功能产生了怀疑。在民法领域，社会性立法活跃，这一趋势被描述为“从个人本位到团体本位”，包括公共利益原则，诚实信用原则和禁止权利滥用原则的确立、严格责任的产生和发展等等。事实上，民法所做的努力正是为了尽力避免个体利益与社会利益的冲突。然而，民法朝着社会本位所做的一切努力最终也只能是保证个人追求自身利益时不损害他人和社会公共利益，其核心又是不损害其他个人的利益。民法所调整的一切仅限于私权领域，它首先要关怀的仍然是个人。
经济法正是为补充民法的不足，解决这些矛盾，从社会整体利益出发，兼顾个体利益，坚持全局观念，对各类主体的意志、行为和利益进行平衡协调，从至高点维护社会整体利益，从而达到社会整体利益与个体利益的衡平。与民法相比，经济法更侧重于结果意义上的公平。民法鼓励追求自身财富的最大化，而经济法则强调少数人为了社会整体利益必须做出牺牲。一个典型的例子是所得税法。世界各国无一例外地采用累进税率制。收入低于法定纳税水平的公民不纳税，反之则要对超出部分按比例纳税。从实际纳税额上看，收入越高则纳税越多，高收入的人可能将用近一半的收入来纳税。这是一种“剥夺”，但它又是符合社会利益的。从缴纳比例看，应纳税额随收入增加而上升之比例是有上限的，而不是无止境的。其结果，通俗点说就是不能让高收入的个体有“干了白干”或“为他人做嫁衣裳”的感觉。这是一种“鼓励”，在保障社会利益的同时，兼顾了个体的利益，以保证个体积极性的充分发挥。人类社会中每个人都应当有生存权、财产权、安全权和追求幸福的权利，民法在这些方面功不可没。但人与人是有差别的，法律不仅要保护那些有能力的人创造财富的自由，也要保护弱者生存的权利。归根结底，经济法突出了社会整体利益，旨在创造一个有利于各社会个体共同发展的公平环境，促进社会整体利益与社会个体利益的协调发展，在推动社会全面进步的同时，实现社会利益与个体利益的衡平。
结论：
加入世界贸易组织，就意味着我们将自己完完全全地放到了世界大市场之中，只有按照WTO规则校准自己，才能从中获益。市场经济“是民主与法制的经济”①，它不是市场主体单纯的自由竞争，而是一个有序化、制度化的过程。这一过程是通过一系列法律制度来实现的。与计划经济不同，在市场经济条件下，经济权力关系和经济权利关系是统一的复合关系体。如果将经济活动主体看作是国民经济的“细胞”，民法就是要激发它们的活力，为其参与市场经济活动提供了最基本的法律准则。经济法则把这些“细胞”组织起来，使之按照国民经济运行的要求有规律、有秩序地进行自主经济活动。经济法必须考虑到与鼓励私人竞争的民商法相协调才能实现其价值。总之，在功能上，民法着重于创设一种自由竞争的市场秩序，是“无形之手”（市场机制）运作的法律保障；而经济法着重于从外部维持这种市场秩序，引导市场避免走向盲区，是“国家之手”（政府干预）在经济领域运作的法律保障。
ON THE FUNCTION OF ECONOMIC LAW
徐州市政府办公室关于印发徐州市市区建设领域民工工资保证金办法(试行)的通知
徐州市政府办公室关于印发徐州市市区建设领域民工工资保证金办法(试行)的通知
徐政办发 〔2008〕 69号
各县(市)、区人民政府，徐州经济开发区管委会，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：
《徐州市市区建设领域民工工资保证金办法（试行）》及相关附件已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
徐州市市区建设领域民工工资保证金办法（试行）
第一章 总则
第一条 为切实保障进城务工人员合法权益，维护社会稳定，打造“平安徐州”，依据《江苏省工资支付条例》、《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》和《省政府办公厅关于进一步做好清理建设领域拖欠工程款工作的通知》有关要求，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市市区从事房屋建筑、设备安装、装饰装修、市政基础设施等生产经营活动的具有施工总承包企业、专业承包企业和劳务作业分包企业资质的建筑业企业，适用本办法。本办法所称的民工工资，是指建筑业企业根据国家有关法律法规的规定和劳动合同的约定,以货币形式支付给形成劳动关系或提供劳务的劳动者的劳动报酬。本办法所称民工工资保证金，是指在本市市区内从事建筑业经营活动的建筑业企业，为保证足额支付其所使用进城务工人员的劳动报酬，依法在我市指定银行专户预存的一定数额的资金。
第三条 市建设局负责民工工资保证金制度的监督管理，其所属的民工工资管理机构具体承办市区民工工资保证金的征缴、动用和退还等日常事务。市劳动和社会保障局、总工会依照职权做好民工工资保证金相关工作。
第二章 民工工资保证金的缴纳
第四条 建筑业企业在签订工程承包合同后备案时，应当在市建设局指定银行设立的民工工资保证金专户缴纳民工工资保证金，接受市建设、劳动保障等职能部门监管。未经市建设局同意，建筑业企业和银行不得动用该民工工资保证金专户资金。
第五条 各建筑企业依照下列规定缴纳保证金（确认表见附件一）：
（一）新进入徐州市场的外省市建筑企业、重点监控建筑业企业，按工程项目合同造价的4%缴纳民工工资保证金。保证金不足30万元的，按30万元缴纳。
（二）一般监控建筑业企业按工程项目合同造价的2%缴纳民工工资保证金。保证金不足20万元的，按20万元缴纳。按项目累计缴纳保证金超过100万元的企业，按100万元缴纳。
（三）在徐施工三年以上，无拖欠民工工资记录、无投诉上访、信用良好的施工企业，凭所在地建设（筑）主管部门证明，民工工资保证金可以实行银行保函担保。
以工程项目为单位办理缴纳民工工资保证金手续。工程合同价在3000万元以上的工程，可以分阶段滚动缴纳民工工资保证金，应缴纳金额暂按合同额3000万元计算。工程完成3000万元工程量后，未发生拖欠民工工资行为的，其保证金可以转到下阶段工程量；发生拖欠民工工资行为的，按工程项目合同价全额缴纳保证金。
本办法施行前已开工的建设项目，需要缴纳民工工资保证金的建筑业企业，按应缴保证金的30%缴纳。自本通知发布之日起一个月内，到市建设局办理保证金缴纳手续。
第六条 有下列情形之一的，市建设局有权动用建筑业企业民工工资保证金：
（一）建筑业企业未依法及时结算民工工资，受到民工举报或造成民工集体上访，经查拖欠行为属实的；
（二）施工总承包人将劳务作业分包给非法个体承包人，非法个体承包人未能兑现民工工资的；
（三）工程施工承包单位未按规定每月支付民工工资的；
（四）建筑业企业与民工发生工资支付劳动争议，由劳动仲裁部门、法院决定先行给付的。
第七条 民工工资保证金动用应按以下程序执行：
（一）建筑业企业承诺。建筑业企业按规定缴纳工资保证金，应向市建设局承诺用工方式、工资结算周期、支付责任主体以及违约责任（承诺书见附件二）。同时向指定银行承诺，当发生欠薪事件时，市建设局有权动用专户保证金。
（二）建筑业企业举证。依据《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位对工资支付承担举证责任。
（三）市建设局认定。依据《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位受到欠薪投诉，在市建设局规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，市建设局可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。
（四）保证金动用。建筑业企业是工资保证金支付主体。当发生欠薪事件且无力支付工资时，应立即动用工资保证金。建筑业企业回避、拒绝处理欠薪投诉事件且不能对不欠薪进行举证时，市建设局根据已掌握证据直接动用保证金。
第八条 建设单位应当按照备案的工程合同约定将工程款支付到施工企业。因建设单位拖欠工程款，造成建筑业企业拖欠民工工资，建设单位对民工工资支付承担连带责任。保证金支付不足部分，市建设局可以决定由建设单位从工程款中先行垫付民工工资，其数额以拖欠未结清工程量工程款为限。
第九条 工程竣工后建设单位与施工企业应当在一个月内结算完毕；总承包企业与分包施工企业的结算必须在半个月内审核完毕；施工企业与劳务分包企业的结算审核必须在一周内完成；民工工资在工程完成一周内必须足额发放到民工手中。
第十条 民工工资保证金退还按以下程序执行：
建筑业企业申请。工程竣工验收合格后，建筑业企业可以申请退还工资保证金。申请时应一并上报劳动用工合同、工资发放台帐等（申请表见附件三）。
工资发放情况公示。建筑业企业递交申请报告的同时，将申请情况在施工现场民工集散场所公示，公示时间不得低于7个工作日；市建设局在接到退还申请3个工作日内，在建设局网站公示企业工资发放情况。
保证金退还。建筑业企业在递交退还申请表一定期限内（一般监控企业15天、重点监控企业1个月），如未发生欠薪投诉，凭市清欠办出具的相关通知，办理民工工资保证金的退还手续。
第三章 监督管理
第十一条 按照建筑业企业工资支付情况及企业信用等级，将企业划分为重点监控企业、一般监控企业和信用良好企业。自《江苏省建筑劳务工程款和建筑业企业工资支付管理办法》下发以来，凡发生下列情形之一的企业均列为重点监控企业：
（一）存在拖欠行为且不采取积极有效清欠措施的建筑业企业；
（二）发生过民工群体性讨薪或上访事件，造成较坏社会影响的建筑业企业；
（三）上年度有欠薪不良行为记录的建筑业企业；
（四）违反《江苏省劳动合同条例》第五十二条第一款规定，未与民工签订劳动合同、侵害民工权益的建筑业企业；
（五）违反《江苏省工资支付条例》第十三条第五款规定，存在未按合同预付部分工资和未按规定及时结算付清民工工资行为的建筑业企业；
（六）经市建设局查实，进行工程劳务分包时未与有资质的劳务企业签订劳务分包合同的建筑业企业。
第十二条 对重点监控企业与非重点监控企业的划定采取动态管理办法，根据市清理建设领域拖欠工程款领导小组办公室（以下简称市清欠办）监控情况定期公布。
被列为重点监控的建筑业企业，如能按市建设等有关部门要求及时整改并付清原拖欠的劳动者工资，并在六个月期限内未再发生上条所列六项行为之一的，市清欠办解除其重点监控，并在原公布范围内公示解除情况。
第十三条 建设单位在办理建筑工程施工许可证之前，应提供市清欠办出具的承建建设项目建筑业企业民工工资保证金交纳证明。
第十四条 外地来徐企业项目开工后延期或拒绝缴纳工资保证金，则不予办理其他新开项目的信用手册手续。
第十五条 对因发生拖欠民工工资且动用工资保证金支付民工工资的建筑业企业，应作为不良行为记入企业信用档案，同时列入重点监控企业。
第十六条 建筑业企业动用工资保证金，指定银行须经市建设局或其委托的民工工资管理机构批准方可支付。
第四章 附则
第十七条 本办法自下发之日起试行。此前与本办法不一致的，按照本办法规定施行。
2008年5月12日
