广东省利用外资基建项目实施管理规定
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广东省利用外资基建项目实施管理规定
广东省利用外资基建项目实施管理规定
广东省人民政府
第一条 为加强利用外资基建项目实施的统一管理，保证工程质量，发挥投资效益，根据国家有关规定，结合我省实际情况，特制定本规定。
第二条 本规定适用于本省范围内的利用外资基建项目，包括利用外国政府、国际金融组织贷款和外国银行出口信贷的建设项目；中国银行对外筹集现汇资金和对外发行债券、开展租赁业务筹集资金建设的项目；地方、部门直接向外借入资金兴办的建设项目；以及外商直接提供设备、
技术和现汇资金建设的项目。
第三条 利用外资基建项目的实施，按项目隶属关系由各级建设委员会（以下简称建委）实行分级管理：
中央（除中央有指定直接管理外）和省属利用外资的基建项目，由广东省建委管理；
市、县属利用外资的基建项目，由市、县建委管理。
第四条 利用外资基建项目经批准后，建设单位应将项目建议书、可行性研究报告、合同、协议和章程送主管建委备案。
第五条 利用外资基建项目的工程选址报告由建设单位提出，报主管建委审批。
第六条 利用外资基建项目的设计应按我国的标准、规范；如采用国际标准、规范，应报主管建委审批。
第七条 利用外资基建项目应遵守我国的环境保护法规，环保设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。
第八条 利用外资基建项目的设计和施工应国内招标。技术性较强的大型工程项目，经主管建委批准可实行国际招标；外商提出要求，经主管建委同意，也可由国外设计机构或施工企业独立承担。
第九条 利用外交基建项目须具备下列条件才能动工：
（一）引进技术、设备协议（合同）和施工合同已生效，资金已有保证；
（二）施工图纸能满足施工进度要求；
（三）场地的施工设施已完成。
建设单位应将开工日期报主管建委备案。
第十条 利用外资基建项目的施工，按我国的施工规范及工程质量标准执行；需采用国外标准的，应报主管建委批准。
第十一条 利用外资基建项目施工中发生的工程质量和安全事故，按我国有关规定处理。
第十二条 利用外资基建项目竣工，建设单位应向主管部门申请验收。验收工作按国家规定进行。合同另有规定的，按合同规定办理。
工程项目经验收合格后方可交付使用。
分期建设投产的项目可实行分期验收。
第十三条 利用外资基建项目达到下列标准即可申报验收：
（一）按施工合同、图纸完成了施工；
（二）经初验符合设计标准；
（三）各项技术资料、图纸整理完毕符合工程档案部门的规定和要求；
（四）编制了工程决算。
第十四条 利用外资基建项目验收合格后，施工企业应与建设单位办理固定资产交付使用的结算手续，移交有关资料。
第十五条 利用港澳地区、台湾地区资金和华侨资金的基建项目，可按本规定管理。
第十六条 本规定由广东省建委负责解释。
第十七条 本规定自1988年6月1日起施行。
1988年4月30日
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方便旗船与真正联系
作者：倪昊 写作日期：2002年1月
（一）船旗国对船舶管理之法律依据
在国际法上，国籍是指个人作为某一主权国家国民或公民的法律资格和身份。①依据这种资格和身份，他享有该国法律赋予的权利，并承担相应的义务，同时接受该国法律的管辖。这是对国籍狭义上的定义，而广义上的国籍，是指自然人、法人以及某些财产，与一国有特殊财产关系时，根据国际法原则，该国国内法为行使管辖权赋予的法律联系。可赋予国籍的财产有船舶，航空器和空间物体等。③于是在广义上便有了船舶国籍的概念。目前国内比较权威的海商法学者认为，船舶国籍是指船舶所有人按照某一国家的船舶登记管理规定进行登记，取得该国签发的船舶国登记证书并悬挂该国国旗航行，从而是船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。④而一些国外学者认为，船舶国籍是一种把正在起作用的若干法律规范的一些积累的，可供选择的条件相混合的形式概念。一方面，它把船舶与国家之间的某些特定的连结因素聚合在起来，另一方面，把某些法律后果亦凝合在一起。我们可以把这些连结因素称为“国籍条件”，而把“法律后果”称为国籍的“法律效力”。 ⑤这一定义明确体现了船舶国籍法律纽带的本质，同时也突出了船舶国籍不同于自然人国籍的特殊性。综上所述，我们可以发现，船旗国对船舶管理的法律依据乃船舶之国籍。
依据国际法自然人的国籍，可以因出生或加入而取得；而船舶的国籍则依国内法通过船舶登记而取得。依据各国法律和政策对船舶登记条件的不同规定，目前船舶登记制度可以分为开放式、半开放式和封闭式三种。其中采用船舶开放登记制度的国家，对前来登记的船舶，条件限制比较宽松，有些近乎没有限制条件，几乎所有的船舶都可以在该国登记。因此，这些船舶的国籍已失去了“法律纽带”的本质。我们称这些船舶所取得的国籍为“方便旗籍”，它们所悬挂的国旗为“方便旗”，这些船舶为“方便旗船”。通常采用船舶开放登记制度的国家为发展中国家，尤其是一些经济不发达的小国家，它们以船舶登记费和年吨税为主要外汇收入。例如巴拿马、利比里亚、洪都拉斯、塞浦路斯、巴哈马等。
（二）方便旗船产生、发展及其原因
早期方便旗船的产生可以追溯到16世纪，主要是为了方便了国际贸易交往。如英国船东，为方便与处于西班牙控制下西印度群岛从事贸易，经常悬挂西班牙的国旗航行。
现代方便旗船已经出现始于一战之前，以船东为其拥有的船舶在其本土之外的国家进行登记为标志。主要出于经济上的考虑，因为这大大降低了船舶的营运成本。战争期间，为了避免与敌对国家的冲突，一些国家的船东也经常把船舶入方便籍。
二战结束后，方便旗船发展迅速，到今天其总载重吨约占世界商船总载重吨的三分之一，对世界航运市场产生了巨大的影响。其原因是多方面的：
1）从方便籍的授籍国方面来看，这些国家把船舶登记看作一个商业行为，并为之制定了宽松的船舶登记条件和优惠的政策吸引其他国家的船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，弥补其外汇收入的不足。
2）从发达国家船东方面来看，战后经济的高速发展，国际贸易海运量成倍增长，促进了各国商船队的迅速发展。由于方便船籍国宽松的入籍条件，加上它们在行政、技术及社会事务上几乎不对方便旗船进行管制，这降低了船舶的营运成本，使船东得以逃避有关国际条约的义务，使他们在国际航运的竞争中处于有利地位，因而受到了各国船东的欢迎，纷纷把他们的船舶入籍方便船籍国。
3)从发展中国家方面来看，在八、九十年代，由于发展中国家船队在国际航运市场上的劣势地位和WTO的影响，发展中国家放弃航运保护政策，制定了特殊的航运、金融和税收政策，鼓励本国船舶入方便船籍。在提高本国航运企业在国际航运市场上的竞争力的同时又减少了对它们的财政补贴。
4）从战后国际政治格局的发展看，一些国家和地区为了避免与其政治敌对国家在贸易上的直接交往，它们往往借助方便旗船间接地与其进行贸易交往。
综上所述，经济利润最大化和政治敌对国家之间经济交往的需要是方便旗船得以发展并存在的主要原因。
（三）方便旗船的弊端
从方便旗的产生和发展来看，方便旗船是在一定历史条件下，国际经济、政治、各国航运立法等因素的综合性产物。其存在和发展有其积极的一面。但从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。
（一）从航运市场方面来看，1）它影响了航运市场的正常发展，导致了不公平竞争。由于方便船籍国宽松的登记条件和种种优惠政策，方便旗船经营人的经营成本大幅降低，又无须为船舶的经营利润纳税。从而对其他没有取得方便旗的船舶经营人造成了不公平竞争。2）海运欺诈频频发生，严重扰乱了国际航运市场秩序。海运欺诈案件有半数至四分之三涉及悬挂开放登记国国旗的船舶。这种事实不是偶然的。一方面，方便船籍国在内部管理上受种种因素的影响，对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严。一些船东肆无忌惮地公然伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。另一方面，由于合法船东（也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人）、经营船东（指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人）和实际受益船东的关系十分混乱。真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一但欺诈事件发生后，真正船东很容易得逃避法律制裁。
（二）方便旗船对真正船东本国的影响。1）对本国国际收支的影响。本国船东将其拥有的船舶去海外入籍意味着资本外流。扩大使用国内船东支配的方便旗船，也就扩大了外汇支出。同时，多数国家政府对方便旗船汇回国内的利润要征税，一些方便旗船东为逃避本国的税收便不将其收入汇入本国。使真正方便旗船东所属国的国际收支减少。2）对相关行业发展的影响。航运业是世界各海运国家的重要产业，是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业及其它相关产业息息相关。方便旗船的经济活动，特别是船舶的买卖、建造一般均在国外，与本国几乎无关。所以，方便旗船对本国与航运相关行业的发展有一定的消极作用。3）对本国劳动力就业的影响。由于方便旗船为了节约航运成本，大量雇佣廉价的外国船员，这就影响到了本国船员的就业。特别是在较短时间内，以卖船的形式向海外子公司处理现有船舶，并在新造方便旗船时，本国船员的就业受到外国廉价船员的不公平竞争。这大大减少了本国船员的就业机会。
（三）对于方便旗船本身来说，方便旗船缺乏安全保障。航运公司经营方便旗船的主要目的是实现利润的最大化。一些方便旗船东为最大程度地降低经营成本，把船舶设备和修理维持在最低的标准，也不为船员提供必要的技术培训，有的甚至在适航性方面存在不少问题。由于方便船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量，同时主观上更没有愿望去履行公约下的义务，于是方便旗船的海事发生率普遍高于其他正常登记船舶。据劳氏船级社统计，方便旗船约占世界船队的三分之一，但事故率却最高占到二分之一以上。⑩荷兰海事研究所也作了大量调查，结果认为，海难事故的频发，一方面是由于船舶管理不善，而船舶适航性差更是其主要原因。⑾
（四）“真正联系”的提出
针对方便旗船的弊端，学者们提出了国家与船舶之间必须要有“真正联系”(Genuine link）的原则（又称真实联系原则）。
而“真正联系”最早出现于国际法院对列支敦士登诉危地马拉的诺特波姆案的判决中。 国际法院的法官在该案的判决中指出：最密切的实际联系（真正联系）是指授予国籍的国家与欲取得国籍者之间的事实联系。这些事实包括惯常居所地和利益中心地、家庭联系、参加公共生活、对子女的灌输、对特定国家流露出的依恋等。⑿此项法律联系应根植于事实联系，换言之，国籍反映授籍国与自然人之间的事实联系。 因此，授籍国不得将国籍授予与其无事实联系的人。
著名学者L•库恩茨（Kunz）在诺特波姆案后不久指出，真实联系可能被援引用于船舶国籍问题。H•舒尔特（Schulte）则在其著作中进一步指出，应把诺特波姆一案判决所确定的规则推至船舶国籍问题。 这也是A•费德罗斯（Verdross），B•希马（simma）等大陆法学者所提倡的。⒀的确，这一点正好被他们所言中。1958年《公海公约》第一次把国家与船舶之间的“真正联系”写入了国际公约，想用“真正联系”的原则来解决船舶国籍问题。
船舶与授籍国之间的真正联系究竟是什么？如何确定其内涵与外延呢？这是长期困扰各国法学理论工作者与实务工作者的难题。 H•舒尔特和A•梅尔斯(Meyers)曾深入、全面地研究过真正联系问题，企图找到具体而明确的内涵与外延。
在内涵上他们一致认为：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖⒁。笔者认为这内涵是有待探讨的。（一）要对船舶进行有效的管辖，应具备两方面的条件：一是授籍国要有进行有效的管辖的“硬件”，如国内法令的完备程度，国内执法的效力与能力，国内的技术条件等；二是要有国家能唯一对船舶进行管辖真正的事实条件，如在船舶所有权上的某种事实；船旗国在配备本国船员上的事实等。再回头来看舒尔特与梅尔斯在真正联系内涵上的共同观点：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这种观点认为有效管辖是真正联系的必然结果，真正联系要使授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这忽视了实施有效管辖的“硬件”因素，容易使授籍国有理由逃避应承担的义务。（二）同时，这观点混淆了真正联系与有效管辖，没有意识到真正联系应是一个普遍接受的原则，是各国授籍的限制，而有效管辖是授籍国在授籍后的义务。各国是在真正联系原则的基础上，行使国家主权制定具体的授籍条件，这些授籍条件才是使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖的事实联系。否则把统一的国际原则与各国对船舶的有效管辖混淆在一起，必将违反国家主权原则。（三）另外，这观点没有突出真正联系的唯一性，这就无法避免船舶多重国籍的产生。 于是笔者认为：真正联系应该是船舶与国家之间在船舶授籍之前必须存在的，能表明应该由该国实施唯一管辖的事实联系。这定义一方面体现了国籍的最密切联系原则，有利于解决船舶多重国籍这一严重问题；另一方面，这定义把实施有效管辖分离出去，使之成为授籍国授籍后的义务，而把真正联系作为授籍的限制，是各国作出具体授籍条件的基础。此后各国完全可以行使国家主权，制定有关这些具体授籍条件的规定，使授籍国能对船舶行使有效管辖，从而履行授籍后的义务。这样即尊重了授籍国的国家主权，又使授籍国接受国际监督，履行其对船舶实施有效管辖的义务。于是设立真正联系这一原则的目的也就达到了。
这里，值得注意的是，真正联系原则与有效管辖是应严格区分开来的，而不是混在一起的。真正联系应作为授籍的限制，而有效管辖应作为授籍国在授籍后的义务。这也是1958年的“公海公约”第5条第1款立法上的不足。1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政、技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制”。再看舒尔特对该条款的解释：其前一部分是规定授予船舶国籍的限制性问题的，即要求授籍国与船舶在授籍以前就应有真正联系。这种联系是指特定的事实。至于究竟为何种事实，舒尔特则以公约第5条第1款的后半部分的有效原则作为确定的标准。这也就是说，凡是有能使授籍国在授籍后对于船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制的因素，都可以视为事实，即接触点。如果有此类事实存在，那么，授籍国与船舶就具有真正联系。⒂于是真正联系与有效管辖有无法避免地混淆在一起，产生了上述的弊端。
在外延上，舒尔特这里所说的“事实”仅指“船舶所有权属于本国人”，“船员全部或部分为本国公民”。不过，舒尔特也不排除其他可能成为真实联系的事实。他称这类事实为接触点。 然而，A•梅尔斯(Meyers)并未像那样对事实本身进行限定，而是主张凡能使授籍国对于实施管辖的事实都是真实联系，这外延远比舒尔特的宽广。梅尔斯认为，作为真实联系的事实包括两方面的内容：一是表现在授籍国方面，如授籍国相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令；二是表现在船舶方面，如船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有(16)。在外延上梅尔斯的观点是有待探讨的。假如授籍国没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令,依其观点就意味着真正联系表现在授籍国方面的事实不存在。而这两方面内容是缺一不可的,否则也就无所谓“真正”。那么，一些没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令的国家将不会与任何船舶有真正联系，即使船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有。这不仅脱离了当代国际社会经济，法制的发展现状，而且严重违反了国家主权原则。因此不会得到广大国家的接受，特别是法制尚未健全，科学技术和经济不发达的国家。所以，笔者认为在真正联系外延的规定上，应该尊重当代国际社会的发展现状，宜采用舒尔特限定式的方式来规定。同时要对外延的发展作一定的保留，以便在国际社会整体发展的基础上，对外延进行必要的扩充，赋予真正联系原则强大的生命力。
（六）有关“真正联系”的斗争与发展
在筹备召开第一届海洋法会议时，国际法委员会开始讨论有关船舶国籍的真正联系问题。委员会公海制度主题小组的报告员弗郎科斯在其向国际法委员会提交的报告中指出：国际法应对授籍自由有所限制，而这种限制表现于各国的国内法上，亦即各国所确定的授籍条件。经过一轮又一轮的磋商，各方妥协通过了草案中“海洋法条款”第29条第1款中规定：“为了保证其他国家承认船舶的国家性质, 国家与船舶之间必须存在真正联系。”为真正联系的进一步讨论打下了基础。
第一次把“真正联系”写入国际公约的是在1958年第一届海洋法会议上通过的《公海公约》。在会议上，当时的方便船籍国与美国为了保证在方便旗船上的利益，极力反对真正联系原则。荷兰代表则主张仅列真正联系这一项基本准则作为承认船舶国籍的标准。意大利和法国则建议，将“有效管辖”的规定补充于真实联系的条款的后面，英国则强烈要求对授籍国尤须加强有效管辖作出具体规定，但遭到了不少国家的反对。于是产生了1958年《公海公约》第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”这是各国相互妥协的产物，虽然混淆了真正联系与有效管辖，但对真正联系原则的发展具有极其重要的意义。
1967年至1982年马拉松式的联合国第三次海洋法会议，对真正联系原则作了发展。在最终达成的“海洋法公约”中，把1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”分别在第91条和第94条作了规定。第91条对“真正联系”作了规定，作为授籍的前提条件，第94条赋予了“有效管辖”实质性内容，并把它视为船籍国在授籍后的义务。“海洋法公约”明确地将他们分开来加以规定，这联合国“海洋法公约”对“公海公约”的改进，解决了“真实联系”与“有效管辖”混淆不清的问题。但是，并未对“真实联系”的含义作进一步的揭示和规定，这是其不足之处。
联合国贸发会也在1982年4月13 日召开了有关“对开放登记问题采取措施”的会议。这次会议从经济角度去揭示“真实联系”的内容，并就“真实联系”的经济内容达成了初步的国际性统一意见，把“真实联系”的探讨向前推进了一步。 但联合国贸发会毕竟不代表发达国家的利益。
1984年7月16日在日内瓦召开了联合国全权代表大会，会议的任务之一逐步将开放登记制度转变成为正常登记制度，保证船舶与船旗国之间的真正联系。会议上，77国集团（除去利比里亚等船舶开放登记国）、中国和D集团认为，真正联系的关键是船旗国能对船舶进行有效的经营管理，参与资本和配备船员这三要素。而发达国家断然拒绝上述主张，认为这是加强经济联系而不是加强真正联系。他们说真正联系的具体体现是船旗国设有健全的监督管理机构，密切与各港口国的合作，加强对船舶的监督与管理，保证对船舶的技术条件，适航性能，通讯联络，安全设备，船舶配备，劳工条件，防止碰撞，保护环境等各方面符合公认的国际标准，遵守普遍接受的国际公约。双方各持己见，最后会议主席根据双方的立场，在“非正式文件”中指出：在经营管理，资本参与和配备船员三条中选择两条。但这提案直截了当地被发达国家所拒绝，僵持局面没有打破。
但国际社会并没有因其困难性和复杂性而放弃，在1986年2月7日，109个国家和24个国际组织的代表在日内瓦签定了《联合国船舶登记条件公约》。会议针对了《1958年日内瓦公海公约》和《1982年联合国海洋法公约》规定的船舶与船旗国之间必须存在的真正联系进行讨论，并意识到船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制。公约中明确规定：船旗国和其船舶应有某种程度上的经济联系，即在船舶所有权问题上，船旗国应有资金参与；船旗国与船舶上的船员应有一定的国籍联系，即船旗国应配备本国船员在其船上工作；船旗国和其船公司在管理上有某种联系，即船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人。《联合国船舶登记条件公约》第一次把真正联系的经济内容写入了国际公约。这一公约为世界航运业制定了船旗国责任和义务的标准，也是发展中国家奋斗的结果，基本上反映了发展中国家的利益。通过各方的讨价还价，最后生效条件为合计吨位至少达世界总吨位百分之二十五的不少于40个国家的加入。现加入的国家大多为海运不发达国家，其商船的总吨远未超过世界总吨位百分之二十五，因此尚未生效。
可见，虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成一致不大可能，国际社会还要为之奋斗。
笔者认为：虽然真正联系的实质性内容一步步具体化，但由于造成方便船籍的原因是多方面的，如果仅仅从限制授籍自由着手去解决方便船籍问题，未必能达到理想的效果。若要彻底消除方便船籍的现象，不能只对船舶开放登记国进行批评与谴责，也不能仅针对船舶登记制度拟订方案和措施。回顾方便旗船的发展原因，国家政策起到了非同一般的作用，为了消除方便船籍的现象，在一定程度上还需要从国家政策上着手。一方面在国内，要进一步修订国内的海商法、船舶法，税法，财政政策等为世界各国的船东在本国造船，在本国登记船舶提供更为有利的条件和优惠的政策（如提供贷款等），同时还要加大航运业投资，真正提高海运国家在国际社会上的竞争力，使船舶正常登记国不采用船舶开放登记制度，同样能吸引船舶前来登记。另一方面国家在国际上，要通过相互间的谅解和协商，签定双边条约，加快国际统一立法活动。通过国家间的联合行动来消除方便船籍的现象。
（七）真正联系三要素的分析：
1986年2月7日在日内瓦签定的“联合国船舶登记条件公约”赋予真正联系三项经济内容：船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实；在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实；船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。
（一）船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实。这方面授籍条件的规定，目的是为了确保船舶所属船公司能承担经营这船舶可能引起的财务责任，并承担国际海上运输中对第三方造成损害后的责任。船公司至少要有本国的代表或管理人是十分必要的。例如美国法典第46卷第11条第三款中有此方面的规定，以是“依照美国法律或美国各州的法律设立，由美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有”为船舶授籍条件之一。日本船舶法第一条第三款和第四款中以“在日本设有总机构的，并且全体股东为日本臣民的无限责任公司，或者全体无限责任股东为日本臣民的两合公司，或者公司负责人为日本臣民的有限公司或股份公司所有”或“在日本有主事务所，其代表人为日本臣民的法人所有”为船舶授籍条件之一。除船舶开放登记国外，大多数国家都有此规定。
（二）在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实。在这一方面，大多数国家要求船舶所有权应全部或大多数归本国国民或本国公司所有。例如，美国法典第46卷第11条第1款和第3款规定：在美国建造并全部属于美国公民所有的船舶；为美国公民所有，或者为依照美国法律或美国各州法律设立，有美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有，而不论在任何地建造的，从事美国与外国港口之间的海上运输的船舶，可经依法登记并取得美国船舶国籍。⒅同样，要求船舶所有权全部属于本国人所有的国家有：英国，日本，德国，瑞士，中国等。瑞典海事法典第一条规定：如果整艘船舶或一艘船舶的大部分由瑞典国家或某一瑞典公司所有，则该船舶被认为是瑞典船舶并有权悬挂瑞典国旗。政府或经政府授权的国家航运管理机关可以授权经营业务受瑞典影响的船舶者或其船东在瑞典有永久居住地的船舶为瑞典船舶，这类船舶有权悬挂瑞典国旗。（19）与此相类似，主张所有权必须有一半以上属于本国人所有的国家有：法国，意大利，荷兰，希腊等。而船舶开放登记国，对此确没有严格的要求。例如，利比里亚法律规定，只有利比里亚公民或法人拥有的船舶才能在利比里亚登记，悬挂利比里亚国旗。然而在特殊情况下，利比里亚共和国海运事务委员会或副专员可以放弃所有权的要求，这些情况包括1）船舶已符合所有其他登记要求；2）事实证明有放弃所有权要求的必要；3）船舶所有人以外国海运实体的身份在利比里亚登记，或在利比里亚设有经营机构，或按法律规定在利比里亚指定了合格的代理人。（21）实际上，利比里亚对船舶所有权根本没有限制。
然而仅仅在船舶所有权上船旗国应有资金参与，是否能保证在任何时候船舶与船旗国都有真正联系。众所周知，几乎所有的金融机构在给予船舶所有人贷款时，都规定了有权了解船舶所有人或经营人的财政与业务活动。其目的是为了在船舶所有人或经营人在财政上发生了重大困难而不能或有困难偿还贷款时，代替船舶所有人或经营人，取得有效的控制权，对船舶或船舶所属公司的重大问题作出决定。有时，他们为了自己的利益，而作出一些有损于船舶所有人或船舶经营人乃至于有损于船籍国的决定。船舶的控制权在船籍国外，船舶的所有权无足轻重，此时还能说船舶与授籍国有真正联系吗？所以笔者认为，在船舶融资的来源上有必要再加以限制，即在船舶的融资来源上要有本国的参与，而不应仅仅局限于所有权上，以此来充实真正联系的内容。当然各国对此限制的具体规定不能太死，否则将不利于世界造船业的发展，也会对世界金融业的发展产生不利的影响。
（二）船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。我们可以看出，不少海运发达国家对于船上人员的国籍选择是相当灵活的，有些国家甚至不作任何规定，即使有些国家有所限制，也只是局限于个别关键船员的国籍，其目的完全是出于为了有效的控制船舶。美国统一商法典第46卷第221条规定：所有的高级船员，包括轮机长，轮机员驾驶员，应由美国公民担任。英国1919年外国人限制法（修改）第5条规定：外国人不能担任英国登记的船舶的船长，大副和轮机长。22）日本，德国，希腊，挪威和韩国的海商法中没有本国船舶船员的国籍问题作出规定。相反，大多数发展中国家，对船员的国籍有较大的限制。
笔者认为：各国在此基础上作详细规定时，应该仿效一些海运发达国家，对船员的国籍要求作出灵活的规定，例如只对高级船员或高级船员的一部分的国籍作出限制。这些具体授籍条件的目的只有一个——使船籍国能对船舶进行有效的控制，实施有效的管辖。如果对船员的国籍要求限制过严，就一定能达到有效管辖的目的吗？不一定，这还要取决于船员的经济待遇。我们完全可以让船舶经营人或所有人利用经济手段去管理船员，从而达到对船舶有效控制的效果。一方面，允许船舶经营人或所有人在世界范围内雇佣船员，根据市场经济的原则择优录用。为了达到有效控制的目的，他们必定会在雇佣成本和控制效果之间进行衡量。既不会过分压低船员的工资，也不会过分依赖于不可靠国籍的船员。另一方面在世界范围内，各级船员在竞争对手的压力下，会主动地，高效地参加一系列船员技术培训，提高个人技术水平，增强自己的竞争力。从而提高整个行业的技术水平。随着全球性船员劳动力市场的不断完善和船员之间竞争的不断加剧，随着整个船员行业技术水平的提高和船员职业道德水平的提高，这方面的限制应越来越宽松，直至取消这方面的限制，完全由船舶所有人或经营人利用经济手段来维持授籍国对船舶的有效管辖。
总之，笔者认为在真正联系原则的内容上应该尊重社会的发展现状，根据国际社会的发展现实，来调整其内容，保持真正联系原则的活力。各国也应基于真正连系的现实内容，对其具体的规定进行调整，而达到对船舶实施有效管辖的目的。
注释：
①周洪均主编：《国际法》，中国政法大学出版社1997年版，第72页。
②[英国]詹宁斯，瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷，第二分册，中国大百科全书出版社1998年版，第295—296页。
江西省新余市人大常委会
新余市依法治乡（镇）办法
（２０００年１０月２４日市五届人大常委会第２３次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了贯彻落实“依法治国”基本方略，玫乜挂婪ㄖ蜗纾ㄕ颍┕ぷ鳎莨矣泄胤伞⒎ü婀娑ǎ岷媳臼惺导剩贫ū景旆ā?
第二条 本办法适用于本市各乡（镇）公民、法人和其他组织。
第三条 依法治乡（镇）是指依照《宪法》、法律和法规规定，通过各种途径和形式，管理乡（镇）地方事务、经济文化事业和社会事务，保障乡（镇）公民、法人和其他组织的合法权益，保证乡（镇）各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。
第四条 依法治乡（镇）应当遵循依法决策、依法行政、依法监督、村民自治的原则。
第五条 依法治乡（镇）应当在党委领导下，由政府组织实施，人大法律监督，形成各司其职，各负其责，相互协调、齐抓共管的工作格局。
第六条 乡（镇）成立依法治乡（镇）领导小组，乡（镇）主要领导兼任组长。负责组织、指导、协调、督促依法治乡（镇）工作。下设办公室，司法所代行其职能。乡（镇）应将依法治乡（镇）工作经费列入财政预算，设立专户，专款专用。
第二章 依法决策
第七条 乡（镇）政府重大事项决策程序：
（一）由领导牵头组织有关部门依据法律、法规起草方案。
（二）将决策方案进行法律咨询、可行性论证并征求群众意见。
（三）乡（镇）政府讨论通过并下发执行。
第八条 乡级财政预算、预算执行情况和经济、文化事业、社会公益事业等重大事项应提交乡（镇）人民代表大会审查批准或决定。
第九条 乡（镇）政府可聘请法律工作者担任常年法律顾问，确保各项决策依法进行。
第三章 依法行政
第十条 乡（镇）政府要建立规范性文件审查、备案制度。规范性文件必须依法制定，严禁通过制定规范性文件而自行设定行政处罚、行政许可和集资、收费。规范性文件发布前，必须报经县（区）政府备案。并严格按备案意见办理。
第十一条 乡（镇）政府和设立在乡（镇）的公安、工商、税务等法律、法规授权的行政执法主体，必须向县（区）政府申领《江西省行政执法主体资格证》。乡（镇）政府及有关单位需接受委托从事行政执法活动且符合有关规定的，必须报县（区）政府备案并申领《新余市行政执法委托书》。未取得《江西省行政执法主体资格证》或《新余市行政执法委托书》的，不得进行行政执法。
第十二条 乡（镇）行政执法人员应按受岗前执法培训。经培训合格的，依法向县（区）政府申领《江西省行政执法证》。未获取《江西省行政执法证》的，一律不得从事行政执法。省政府另有规定的除外。实施行政处罚，必须由两名以上行政执法人员共同进行。行政执法人员必须持证执法。不出示执法证或者出示无效执法证执法的，当人有权拒绝调查、检查和处罚。行政执法人员与当事人有直接利益关系的，应当回避。
第十三条 乡（镇）政府及基层站所按照权责统一的原则，建立严格的行政执法责任制，主要内容：
（一）建立执法制度。
（二）明确执法岗位职责。
（三）强化执法纪律。
（四）严格执法要求。
第十四条 乡（镇）政务实行公开，公开办事程序、标准、时限和结果。公开项目：
（一）发展规划和总体目标及其实施情况。
（二）重大决策与活动。
（三）计划生育情况。
（四）宅基地报批情况。
（五）扶贫救灾、救济款物发放和使用情况。
（六）各种收费项目。
（七）集体资产承包、出让情况。
（八）办案程序。
（九）服务承诺。
（十）群众普遍关心的其他事项。
第十五条 乡（镇）政务公开方式：
（一）每半年公开一次（除第十四条第一项外），重大问题随时公开。
（二）利用政务公开栏、印发“明白信”、通过广播等形式公开。
第十六条 乡（镇）基层站所应当按照有关规定实行政务公开。
第十七条 乡（镇）政府实施下列重大具体行政行为后，应当在十五天内报县
（区）政府备案：
（一）对公民罚款、没收财物、拆除建筑物其数额（价值）在５０００元（含本数）以上的。
（二）对法人和其他组织罚款、没收财物、拆除建筑物（构筑物），其数额（价值）在２００００元（含本数）以上的。
（三）对土地、山林、矿产、水利等资源权属纠纷作出的调解意见。
第十八条 除公安机关因追捕逃犯或依据上级部署上路执法外，乡（镇）政府及基层站所一律不得擅自上路执法，不得设卡拦车检查、收费和罚款。
第十九条 严格行政执法程序：
（一）立案。
（二）调查取证，对违法证据进行登记保存。
（三）处罚预先告知（符合听证条件的举行听证）。
（四）作出处罚决定。
（五）送达处罚决定书。
（六）执行处罚决定。
（七）结案归档。
第二十条 乡（镇）政府及基层站所作出罚款决定的，必须向当事人开具合法罚没票据，实行罚缴分离，并由当事人直接向指定的罚款代收机构缴交罚款。
第二十一条 有下列情形之一且当事人无异议的，执法人员开具合法罚没票据，可以当场收缴罚款：
（一）依法给予２０元以下（含２０元）罚款的。
（二）在边远村庄执法时，不当场收缴事后难以执行的。
（三）当事人向指定罚款代收机构缴交罚款确有困难并经当事人提出愿当场缴交的。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内交到市、县（区）政府指定的罚款代收机构。
第二十二条 乡（镇）规范性文件备案、重大行政行为备案、上路执法申请的受理和行政执法证书的发放，由县（区）政府法制机构负责。收到备案申请后，县（区）政府法制机构应当在十个工作日内作出答复，逾期未作出答复的，视为同意备案。
第四章 依法管理
第二十三条 乡（镇）政府要依法管理农民负担、计划生育、农村用地、经营承包、科技推广等项经济、文化、社会事务。对法律、法规明确赋予乡（镇）公民的义务和职责，采取《明文卡》的形式向其告知；对法律、法规界定不清或无法律、法规依据的事项，采取签订合同的形式予以确定，并严格履行合同。
第二十四条 加强人民调解。健全乡（镇）、村两级调解组织，充分发挥其作用，把问题依法解决在本乡（镇）。
第二十五条 运用法律法规解决新时期人民内部矛盾，调解农村热点、难点问题。凡当事人诉诸司法部门解决的问题，必须按法律程序办事，不得行政干预。
第二十六条 实行“谁管理、谁负责”，加强社会治安综合治理，严厉打击各种刑事犯罪活动，有重点地进行专项整治，确保社会治安稳定。
第二十七条 乡（镇）政府对行政管理相对人不服行政行为提出异议的应认真审查，实事求是地作出答复；如相对人仍不服并向上一级行政机关或人民法院提起行政复议或诉讼的，乡（镇）政府应积极应诉。
第二十八条 乡（镇）政府要维护法律权威，支持人民法院生效判决的执行，不得有阻挠执行行为，不得对提起行政诉讼的当事人实施打击报复。
第二十九条 人民法院应充分运用审判职能支持、监督乡（镇）政府依法行政。
第三十条 对不依法缴纳税费的，由执法机关依照法律规定进行催缴，因国家税费的收取而申请人民法院强制执行的，人民法院应依法受理、审查，并及时处理。
第五章 依法监督
第三十一条 乡（镇）人大应组织人大代表，每年对本乡（镇）依法治乡（镇）工作进行检查，检查时邀请有关人员参加。县（区）人大应对依法治乡（镇）工作重点检查。
第三十二条 依法治乡（镇）领导小组每年组织乡（镇）机关干部和群众代表，对依法治乡（镇）情况进行民主评议；组织村民代表对村委干部进行民主评议。
第三十三条 乡（镇）政府及基层站所应自觉接受人大监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督、上级行政机关的监督和监督和监察、审计等专项监督。
第六章 村民自治
第三十四条 民主选举。按照《村民委员会组织法》规定。每三年一次依法选举村委会组成人员，严禁任何破坏选举的行为。
第三十五条 民主决策。建立和完善村民代表议事制度，村委会重大事项决策，必须经村民大会或村民代表会议通过，未获通过的一律不得实行。
第三十六条 民主管理。依照法律、法规、规章建章立制，完善村民自治章程、村规民约等各项制度。
第三十七条 民主监督。各村民小组的村民代表，负责收集村民的意见和建议，向村委会提出，村委会必须实是求是答复，村民代表将其答复向村民反馈。有违纪或不公平、不公正行为必须立即予以纠正。
第三十八条 严格按市、县（区）规定配置村委会、村民小组干部，实行交叉任职，一人多职，一职多能。规范办事程序，务实高效。调整村委会干部要依法进行。
第三十九条 实行村务公开，公开的主要项目：
（一）财务收支情况。
（二）农民负担。
（三）村办企业承包和土地承包调整情况。
（四）计划生育情况。
（五）农户新批住宅基地。
（六）农村水、电费收缴。
（七）采伐林木情况。
（八）扶贫救灾、救济款物发放。
（九）村干部任期目标执行情况和工资报酬。
（十）农民普遍关心的其他事项。
每季度公开一次，重大事项随时公开；通过召开村民代表会议、村民大会和设置村务公开栏的形式公开。
第七章 法制教育
第四十条 乡（镇）要制订普法学法年度计划，建设一支农村普法学法骨干队伍。
第四十一条 利用广播、电视、墙报等宣传工具宣传法律知识，营造良好的法制氛围。
第四十二条 建立乡（镇）及基层站所学法用法档案。坚持每季度一天学法制度，结合农村工作特点，系统学习相关法律、法规，提高基层干部和执法人员的法律知识水平。
第四十三条 结合农村生产、生活特点，组织好村民的法制教育，广泛开展“法律进农家”活动，办好“农民夜校”。村民应每半年集中学习一次，以提高其遵纪守法的自觉性。
第四十四条 乡镇企业要认真开展法制教育，依法经营，依法管理，依法纳税，依法保护职工人身安全和企业财产。
第四十五条 农村学校要把法制教育列为学生的必修课，使他们从小养成遵纪守法的良好习惯。
第八章 守法用法
第四十六条 乡（镇）公民应自觉维护社会秩序和公共安全，履行法律、法规规定的各项义务。
第四十七条 乡（镇）公民和农村生产经营组织应依法主动缴纳税费。
第四十八条 乡（镇）公民要热爱祖国，关心集体，团结和睦，诚实守信，保护环境，热心公益，崇尚科学，赡养老人，移风易俗，计划生育，扶贫济困，自觉遵守国家各项法律法规：
（一）不破坏、侵占耕地、林地和水利设施用地，不违反计划生育政策。
（二）不打架斗殴，不参与宗族械斗，不酗酒闹事，不虐待老人，不遗弃婴儿，保障适龄儿童接受义务教育。
（三）严禁偷盗、敲诈、哄抢国家、集体、个人财物，严禁盗伐滥伐林木；不损害通讯、交通、供电、水利等设施，不在公路上摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、开沟引水或其它方式妨碍交通秩序。
（四）不生产、经营假冒伪劣产品，不生产、出售有害人体健康的食品。
（五）不制作、出售、传播淫秽物品，不购买隐藏赃物，不以修家谱、建祠堂等名义从事封建宗族活动；严禁赌博、吸毒、卖淫、嫖娼和为赌博、卖淫、嫖娼提供条件、场所，严禁拐卖妇女、儿童。
（六）严禁利用封建迷信活动招摇撞骗；严禁参加邪教组织。
（七）对临时居住人员和人口出生、死亡，应在规定的限期内向当地派出所或乡（镇）政府申报和注销户口。
（八）不阻碍国家工作人员执行公务，积极为国家工作人员工作提供方便，为办案提供线索和证据。
（九）不偷电、违章用电，严格消防管理，杜绝火灾隐患。
（十）严禁生产、贩卖、非法携带枪支、弹药、爆炸物品和各种管制刀具，严禁非法生产、运输、储存、销售烟花、鞭炮。
（十一）不越级上访；上访时不得发生围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆、损坏公私财物、影响国家机关工作序等行为；多人反映共同意见、建议和要求的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。
（十二）严禁盗挖古墓、盗取、转移和破坏文物，或将文物倒卖，牟取不法利益。
第四十九条 发生山林、土地、水利权属和邻里纠纷及乡（镇）公民非正常死亡的，应通过正常渠道依法解决，不得进行宗族械斗或聚众闹事。
第五十条 当乡（镇）公民权利受到侵害时，应当自觉运用法律武器，保护自身合法权益。
第九章 奖惩措施
第五十一条 对在依法治乡（镇）工作中作出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第五十二条 经县（区）检查，在依法治乡（镇）工作中问题较多的乡（镇）、村和单位，不得评为精神文明或综合性先进集体。
第五十三条 对因失职渎职造成生命财产严重损失的，追究领导责任；触犯刑事的，应依法追究刑事责任。
第五十四条 乡（镇）行政规范性文件发布后未按本办法规定报备的，由县（区）政府给予通报批评，限期报备；不按备案意见办理的，追究乡（镇）政府领导和有关人员的行政责任。
第五十五条 行政执法中有下列行为之一的，由县（区）政府对执法单位提出批评警告，并对主要负责人、当事人给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）违反本办法的第十一条、第十二条规定的。
（二）违反执法程序的。
（三）滥用职权、滥施处罚的。
（四）适用法律、法规、规章错误，严重侵犯当事人合法权益的。
（五）阻碍行政执法监督的。
（六）对控告、检举的公民进行打击报复的。
（七）徇私枉法、索贿受贿的。
（八）有其他违法失职行为，经督查不改的。
第五十六条 对不按本办法规定进行政务公开、村务公开的乡镇或村委会，由其上级政府给予通报批评，限期改正；拒不改正的，对主要领导给予行政处分。
第五十七条 对重大具体行政行为不按本办法第十七条规定报备的，由县（区）政府予以通报批评；造成不良后果的，对单位主要负责人给予行政处分；情节严重的，依法提请司法机关追究刑事责任。
第五十八条 未经县（区）以上政府批准擅自上路进行各种检查或虽获准上路执法而出现“三乱”行为的，予以通报批评；情节严重的，追究领导责任或依法提请司法机关追究刑事责任。
第五十九条 对违反本办法规定，不实行罚缴分离或使用违法罚没票据的，由县（区）监察、财政部门收缴其罚没收入上缴财政，并相应扣发财政经费；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第六十条 乡（镇）公民违反本办法第四十八、四十九条规定，由有关部门依法处理；违反社会治安管理的，由公安机关按《治安处罚管理条例》进行处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第十章 附则
第六十一条 本办法自２００１年１月１日起施行。
作者：倪昊 写作日期：2002年1月
（一）船旗国对船舶管理之法律依据
在国际法上，国籍是指个人作为某一主权国家国民或公民的法律资格和身份。①依据这种资格和身份，他享有该国法律赋予的权利，并承担相应的义务，同时接受该国法律的管辖。这是对国籍狭义上的定义，而广义上的国籍，是指自然人、法人以及某些财产，与一国有特殊财产关系时，根据国际法原则，该国国内法为行使管辖权赋予的法律联系。可赋予国籍的财产有船舶，航空器和空间物体等。③于是在广义上便有了船舶国籍的概念。目前国内比较权威的海商法学者认为，船舶国籍是指船舶所有人按照某一国家的船舶登记管理规定进行登记，取得该国签发的船舶国登记证书并悬挂该国国旗航行，从而是船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。④而一些国外学者认为，船舶国籍是一种把正在起作用的若干法律规范的一些积累的，可供选择的条件相混合的形式概念。一方面，它把船舶与国家之间的某些特定的连结因素聚合在起来，另一方面，把某些法律后果亦凝合在一起。我们可以把这些连结因素称为“国籍条件”，而把“法律后果”称为国籍的“法律效力”。 ⑤这一定义明确体现了船舶国籍法律纽带的本质，同时也突出了船舶国籍不同于自然人国籍的特殊性。综上所述，我们可以发现，船旗国对船舶管理的法律依据乃船舶之国籍。
依据国际法自然人的国籍，可以因出生或加入而取得；而船舶的国籍则依国内法通过船舶登记而取得。依据各国法律和政策对船舶登记条件的不同规定，目前船舶登记制度可以分为开放式、半开放式和封闭式三种。其中采用船舶开放登记制度的国家，对前来登记的船舶，条件限制比较宽松，有些近乎没有限制条件，几乎所有的船舶都可以在该国登记。因此，这些船舶的国籍已失去了“法律纽带”的本质。我们称这些船舶所取得的国籍为“方便旗籍”，它们所悬挂的国旗为“方便旗”，这些船舶为“方便旗船”。通常采用船舶开放登记制度的国家为发展中国家，尤其是一些经济不发达的小国家，它们以船舶登记费和年吨税为主要外汇收入。例如巴拿马、利比里亚、洪都拉斯、塞浦路斯、巴哈马等。
（二）方便旗船产生、发展及其原因
早期方便旗船的产生可以追溯到16世纪，主要是为了方便了国际贸易交往。如英国船东，为方便与处于西班牙控制下西印度群岛从事贸易，经常悬挂西班牙的国旗航行。
现代方便旗船已经出现始于一战之前，以船东为其拥有的船舶在其本土之外的国家进行登记为标志。主要出于经济上的考虑，因为这大大降低了船舶的营运成本。战争期间，为了避免与敌对国家的冲突，一些国家的船东也经常把船舶入方便籍。
二战结束后，方便旗船发展迅速，到今天其总载重吨约占世界商船总载重吨的三分之一，对世界航运市场产生了巨大的影响。其原因是多方面的：
1）从方便籍的授籍国方面来看，这些国家把船舶登记看作一个商业行为，并为之制定了宽松的船舶登记条件和优惠的政策吸引其他国家的船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，弥补其外汇收入的不足。
2）从发达国家船东方面来看，战后经济的高速发展，国际贸易海运量成倍增长，促进了各国商船队的迅速发展。由于方便船籍国宽松的入籍条件，加上它们在行政、技术及社会事务上几乎不对方便旗船进行管制，这降低了船舶的营运成本，使船东得以逃避有关国际条约的义务，使他们在国际航运的竞争中处于有利地位，因而受到了各国船东的欢迎，纷纷把他们的船舶入籍方便船籍国。
3)从发展中国家方面来看，在八、九十年代，由于发展中国家船队在国际航运市场上的劣势地位和WTO的影响，发展中国家放弃航运保护政策，制定了特殊的航运、金融和税收政策，鼓励本国船舶入方便船籍。在提高本国航运企业在国际航运市场上的竞争力的同时又减少了对它们的财政补贴。
4）从战后国际政治格局的发展看，一些国家和地区为了避免与其政治敌对国家在贸易上的直接交往，它们往往借助方便旗船间接地与其进行贸易交往。
综上所述，经济利润最大化和政治敌对国家之间经济交往的需要是方便旗船得以发展并存在的主要原因。
（三）方便旗船的弊端
从方便旗的产生和发展来看，方便旗船是在一定历史条件下，国际经济、政治、各国航运立法等因素的综合性产物。其存在和发展有其积极的一面。但从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。
（一）从航运市场方面来看，1）它影响了航运市场的正常发展，导致了不公平竞争。由于方便船籍国宽松的登记条件和种种优惠政策，方便旗船经营人的经营成本大幅降低，又无须为船舶的经营利润纳税。从而对其他没有取得方便旗的船舶经营人造成了不公平竞争。2）海运欺诈频频发生，严重扰乱了国际航运市场秩序。海运欺诈案件有半数至四分之三涉及悬挂开放登记国国旗的船舶。这种事实不是偶然的。一方面，方便船籍国在内部管理上受种种因素的影响，对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严。一些船东肆无忌惮地公然伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。另一方面，由于合法船东（也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人）、经营船东（指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人）和实际受益船东的关系十分混乱。真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一但欺诈事件发生后，真正船东很容易得逃避法律制裁。
（二）方便旗船对真正船东本国的影响。1）对本国国际收支的影响。本国船东将其拥有的船舶去海外入籍意味着资本外流。扩大使用国内船东支配的方便旗船，也就扩大了外汇支出。同时，多数国家政府对方便旗船汇回国内的利润要征税，一些方便旗船东为逃避本国的税收便不将其收入汇入本国。使真正方便旗船东所属国的国际收支减少。2）对相关行业发展的影响。航运业是世界各海运国家的重要产业，是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业及其它相关产业息息相关。方便旗船的经济活动，特别是船舶的买卖、建造一般均在国外，与本国几乎无关。所以，方便旗船对本国与航运相关行业的发展有一定的消极作用。3）对本国劳动力就业的影响。由于方便旗船为了节约航运成本，大量雇佣廉价的外国船员，这就影响到了本国船员的就业。特别是在较短时间内，以卖船的形式向海外子公司处理现有船舶，并在新造方便旗船时，本国船员的就业受到外国廉价船员的不公平竞争。这大大减少了本国船员的就业机会。
（三）对于方便旗船本身来说，方便旗船缺乏安全保障。航运公司经营方便旗船的主要目的是实现利润的最大化。一些方便旗船东为最大程度地降低经营成本，把船舶设备和修理维持在最低的标准，也不为船员提供必要的技术培训，有的甚至在适航性方面存在不少问题。由于方便船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量，同时主观上更没有愿望去履行公约下的义务，于是方便旗船的海事发生率普遍高于其他正常登记船舶。据劳氏船级社统计，方便旗船约占世界船队的三分之一，但事故率却最高占到二分之一以上。⑩荷兰海事研究所也作了大量调查，结果认为，海难事故的频发，一方面是由于船舶管理不善，而船舶适航性差更是其主要原因。⑾
（四）“真正联系”的提出
针对方便旗船的弊端，学者们提出了国家与船舶之间必须要有“真正联系”(Genuine link）的原则（又称真实联系原则）。
而“真正联系”最早出现于国际法院对列支敦士登诉危地马拉的诺特波姆案的判决中。 国际法院的法官在该案的判决中指出：最密切的实际联系（真正联系）是指授予国籍的国家与欲取得国籍者之间的事实联系。这些事实包括惯常居所地和利益中心地、家庭联系、参加公共生活、对子女的灌输、对特定国家流露出的依恋等。⑿此项法律联系应根植于事实联系，换言之，国籍反映授籍国与自然人之间的事实联系。 因此，授籍国不得将国籍授予与其无事实联系的人。
著名学者L•库恩茨（Kunz）在诺特波姆案后不久指出，真实联系可能被援引用于船舶国籍问题。H•舒尔特（Schulte）则在其著作中进一步指出，应把诺特波姆一案判决所确定的规则推至船舶国籍问题。 这也是A•费德罗斯（Verdross），B•希马（simma）等大陆法学者所提倡的。⒀的确，这一点正好被他们所言中。1958年《公海公约》第一次把国家与船舶之间的“真正联系”写入了国际公约，想用“真正联系”的原则来解决船舶国籍问题。
船舶与授籍国之间的真正联系究竟是什么？如何确定其内涵与外延呢？这是长期困扰各国法学理论工作者与实务工作者的难题。 H•舒尔特和A•梅尔斯(Meyers)曾深入、全面地研究过真正联系问题，企图找到具体而明确的内涵与外延。
在内涵上他们一致认为：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖⒁。笔者认为这内涵是有待探讨的。（一）要对船舶进行有效的管辖，应具备两方面的条件：一是授籍国要有进行有效的管辖的“硬件”，如国内法令的完备程度，国内执法的效力与能力，国内的技术条件等；二是要有国家能唯一对船舶进行管辖真正的事实条件，如在船舶所有权上的某种事实；船旗国在配备本国船员上的事实等。再回头来看舒尔特与梅尔斯在真正联系内涵上的共同观点：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这种观点认为有效管辖是真正联系的必然结果，真正联系要使授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这忽视了实施有效管辖的“硬件”因素，容易使授籍国有理由逃避应承担的义务。（二）同时，这观点混淆了真正联系与有效管辖，没有意识到真正联系应是一个普遍接受的原则，是各国授籍的限制，而有效管辖是授籍国在授籍后的义务。各国是在真正联系原则的基础上，行使国家主权制定具体的授籍条件，这些授籍条件才是使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖的事实联系。否则把统一的国际原则与各国对船舶的有效管辖混淆在一起，必将违反国家主权原则。（三）另外，这观点没有突出真正联系的唯一性，这就无法避免船舶多重国籍的产生。 于是笔者认为：真正联系应该是船舶与国家之间在船舶授籍之前必须存在的，能表明应该由该国实施唯一管辖的事实联系。这定义一方面体现了国籍的最密切联系原则，有利于解决船舶多重国籍这一严重问题；另一方面，这定义把实施有效管辖分离出去，使之成为授籍国授籍后的义务，而把真正联系作为授籍的限制，是各国作出具体授籍条件的基础。此后各国完全可以行使国家主权，制定有关这些具体授籍条件的规定，使授籍国能对船舶行使有效管辖，从而履行授籍后的义务。这样即尊重了授籍国的国家主权，又使授籍国接受国际监督，履行其对船舶实施有效管辖的义务。于是设立真正联系这一原则的目的也就达到了。
这里，值得注意的是，真正联系原则与有效管辖是应严格区分开来的，而不是混在一起的。真正联系应作为授籍的限制，而有效管辖应作为授籍国在授籍后的义务。这也是1958年的“公海公约”第5条第1款立法上的不足。1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政、技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制”。再看舒尔特对该条款的解释：其前一部分是规定授予船舶国籍的限制性问题的，即要求授籍国与船舶在授籍以前就应有真正联系。这种联系是指特定的事实。至于究竟为何种事实，舒尔特则以公约第5条第1款的后半部分的有效原则作为确定的标准。这也就是说，凡是有能使授籍国在授籍后对于船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制的因素，都可以视为事实，即接触点。如果有此类事实存在，那么，授籍国与船舶就具有真正联系。⒂于是真正联系与有效管辖有无法避免地混淆在一起，产生了上述的弊端。
在外延上，舒尔特这里所说的“事实”仅指“船舶所有权属于本国人”，“船员全部或部分为本国公民”。不过，舒尔特也不排除其他可能成为真实联系的事实。他称这类事实为接触点。 然而，A•梅尔斯(Meyers)并未像那样对事实本身进行限定，而是主张凡能使授籍国对于实施管辖的事实都是真实联系，这外延远比舒尔特的宽广。梅尔斯认为，作为真实联系的事实包括两方面的内容：一是表现在授籍国方面，如授籍国相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令；二是表现在船舶方面，如船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有(16)。在外延上梅尔斯的观点是有待探讨的。假如授籍国没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令,依其观点就意味着真正联系表现在授籍国方面的事实不存在。而这两方面内容是缺一不可的,否则也就无所谓“真正”。那么，一些没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令的国家将不会与任何船舶有真正联系，即使船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有。这不仅脱离了当代国际社会经济，法制的发展现状，而且严重违反了国家主权原则。因此不会得到广大国家的接受，特别是法制尚未健全，科学技术和经济不发达的国家。所以，笔者认为在真正联系外延的规定上，应该尊重当代国际社会的发展现状，宜采用舒尔特限定式的方式来规定。同时要对外延的发展作一定的保留，以便在国际社会整体发展的基础上，对外延进行必要的扩充，赋予真正联系原则强大的生命力。
（六）有关“真正联系”的斗争与发展
在筹备召开第一届海洋法会议时，国际法委员会开始讨论有关船舶国籍的真正联系问题。委员会公海制度主题小组的报告员弗郎科斯在其向国际法委员会提交的报告中指出：国际法应对授籍自由有所限制，而这种限制表现于各国的国内法上，亦即各国所确定的授籍条件。经过一轮又一轮的磋商，各方妥协通过了草案中“海洋法条款”第29条第1款中规定：“为了保证其他国家承认船舶的国家性质, 国家与船舶之间必须存在真正联系。”为真正联系的进一步讨论打下了基础。
第一次把“真正联系”写入国际公约的是在1958年第一届海洋法会议上通过的《公海公约》。在会议上，当时的方便船籍国与美国为了保证在方便旗船上的利益，极力反对真正联系原则。荷兰代表则主张仅列真正联系这一项基本准则作为承认船舶国籍的标准。意大利和法国则建议，将“有效管辖”的规定补充于真实联系的条款的后面，英国则强烈要求对授籍国尤须加强有效管辖作出具体规定，但遭到了不少国家的反对。于是产生了1958年《公海公约》第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”这是各国相互妥协的产物，虽然混淆了真正联系与有效管辖，但对真正联系原则的发展具有极其重要的意义。
1967年至1982年马拉松式的联合国第三次海洋法会议，对真正联系原则作了发展。在最终达成的“海洋法公约”中，把1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”分别在第91条和第94条作了规定。第91条对“真正联系”作了规定，作为授籍的前提条件，第94条赋予了“有效管辖”实质性内容，并把它视为船籍国在授籍后的义务。“海洋法公约”明确地将他们分开来加以规定，这联合国“海洋法公约”对“公海公约”的改进，解决了“真实联系”与“有效管辖”混淆不清的问题。但是，并未对“真实联系”的含义作进一步的揭示和规定，这是其不足之处。
联合国贸发会也在1982年4月13 日召开了有关“对开放登记问题采取措施”的会议。这次会议从经济角度去揭示“真实联系”的内容，并就“真实联系”的经济内容达成了初步的国际性统一意见，把“真实联系”的探讨向前推进了一步。 但联合国贸发会毕竟不代表发达国家的利益。
1984年7月16日在日内瓦召开了联合国全权代表大会，会议的任务之一逐步将开放登记制度转变成为正常登记制度，保证船舶与船旗国之间的真正联系。会议上，77国集团（除去利比里亚等船舶开放登记国）、中国和D集团认为，真正联系的关键是船旗国能对船舶进行有效的经营管理，参与资本和配备船员这三要素。而发达国家断然拒绝上述主张，认为这是加强经济联系而不是加强真正联系。他们说真正联系的具体体现是船旗国设有健全的监督管理机构，密切与各港口国的合作，加强对船舶的监督与管理，保证对船舶的技术条件，适航性能，通讯联络，安全设备，船舶配备，劳工条件，防止碰撞，保护环境等各方面符合公认的国际标准，遵守普遍接受的国际公约。双方各持己见，最后会议主席根据双方的立场，在“非正式文件”中指出：在经营管理，资本参与和配备船员三条中选择两条。但这提案直截了当地被发达国家所拒绝，僵持局面没有打破。
但国际社会并没有因其困难性和复杂性而放弃，在1986年2月7日，109个国家和24个国际组织的代表在日内瓦签定了《联合国船舶登记条件公约》。会议针对了《1958年日内瓦公海公约》和《1982年联合国海洋法公约》规定的船舶与船旗国之间必须存在的真正联系进行讨论，并意识到船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制。公约中明确规定：船旗国和其船舶应有某种程度上的经济联系，即在船舶所有权问题上，船旗国应有资金参与；船旗国与船舶上的船员应有一定的国籍联系，即船旗国应配备本国船员在其船上工作；船旗国和其船公司在管理上有某种联系，即船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人。《联合国船舶登记条件公约》第一次把真正联系的经济内容写入了国际公约。这一公约为世界航运业制定了船旗国责任和义务的标准，也是发展中国家奋斗的结果，基本上反映了发展中国家的利益。通过各方的讨价还价，最后生效条件为合计吨位至少达世界总吨位百分之二十五的不少于40个国家的加入。现加入的国家大多为海运不发达国家，其商船的总吨远未超过世界总吨位百分之二十五，因此尚未生效。
可见，虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成一致不大可能，国际社会还要为之奋斗。
笔者认为：虽然真正联系的实质性内容一步步具体化，但由于造成方便船籍的原因是多方面的，如果仅仅从限制授籍自由着手去解决方便船籍问题，未必能达到理想的效果。若要彻底消除方便船籍的现象，不能只对船舶开放登记国进行批评与谴责，也不能仅针对船舶登记制度拟订方案和措施。回顾方便旗船的发展原因，国家政策起到了非同一般的作用，为了消除方便船籍的现象，在一定程度上还需要从国家政策上着手。一方面在国内，要进一步修订国内的海商法、船舶法，税法，财政政策等为世界各国的船东在本国造船，在本国登记船舶提供更为有利的条件和优惠的政策（如提供贷款等），同时还要加大航运业投资，真正提高海运国家在国际社会上的竞争力，使船舶正常登记国不采用船舶开放登记制度，同样能吸引船舶前来登记。另一方面国家在国际上，要通过相互间的谅解和协商，签定双边条约，加快国际统一立法活动。通过国家间的联合行动来消除方便船籍的现象。
（七）真正联系三要素的分析：
1986年2月7日在日内瓦签定的“联合国船舶登记条件公约”赋予真正联系三项经济内容：船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实；在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实；船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。
（一）船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实。这方面授籍条件的规定，目的是为了确保船舶所属船公司能承担经营这船舶可能引起的财务责任，并承担国际海上运输中对第三方造成损害后的责任。船公司至少要有本国的代表或管理人是十分必要的。例如美国法典第46卷第11条第三款中有此方面的规定，以是“依照美国法律或美国各州的法律设立，由美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有”为船舶授籍条件之一。日本船舶法第一条第三款和第四款中以“在日本设有总机构的，并且全体股东为日本臣民的无限责任公司，或者全体无限责任股东为日本臣民的两合公司，或者公司负责人为日本臣民的有限公司或股份公司所有”或“在日本有主事务所，其代表人为日本臣民的法人所有”为船舶授籍条件之一。除船舶开放登记国外，大多数国家都有此规定。
（二）在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实。在这一方面，大多数国家要求船舶所有权应全部或大多数归本国国民或本国公司所有。例如，美国法典第46卷第11条第1款和第3款规定：在美国建造并全部属于美国公民所有的船舶；为美国公民所有，或者为依照美国法律或美国各州法律设立，有美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有，而不论在任何地建造的，从事美国与外国港口之间的海上运输的船舶，可经依法登记并取得美国船舶国籍。⒅同样，要求船舶所有权全部属于本国人所有的国家有：英国，日本，德国，瑞士，中国等。瑞典海事法典第一条规定：如果整艘船舶或一艘船舶的大部分由瑞典国家或某一瑞典公司所有，则该船舶被认为是瑞典船舶并有权悬挂瑞典国旗。政府或经政府授权的国家航运管理机关可以授权经营业务受瑞典影响的船舶者或其船东在瑞典有永久居住地的船舶为瑞典船舶，这类船舶有权悬挂瑞典国旗。（19）与此相类似，主张所有权必须有一半以上属于本国人所有的国家有：法国，意大利，荷兰，希腊等。而船舶开放登记国，对此确没有严格的要求。例如，利比里亚法律规定，只有利比里亚公民或法人拥有的船舶才能在利比里亚登记，悬挂利比里亚国旗。然而在特殊情况下，利比里亚共和国海运事务委员会或副专员可以放弃所有权的要求，这些情况包括1）船舶已符合所有其他登记要求；2）事实证明有放弃所有权要求的必要；3）船舶所有人以外国海运实体的身份在利比里亚登记，或在利比里亚设有经营机构，或按法律规定在利比里亚指定了合格的代理人。（21）实际上，利比里亚对船舶所有权根本没有限制。
然而仅仅在船舶所有权上船旗国应有资金参与，是否能保证在任何时候船舶与船旗国都有真正联系。众所周知，几乎所有的金融机构在给予船舶所有人贷款时，都规定了有权了解船舶所有人或经营人的财政与业务活动。其目的是为了在船舶所有人或经营人在财政上发生了重大困难而不能或有困难偿还贷款时，代替船舶所有人或经营人，取得有效的控制权，对船舶或船舶所属公司的重大问题作出决定。有时，他们为了自己的利益，而作出一些有损于船舶所有人或船舶经营人乃至于有损于船籍国的决定。船舶的控制权在船籍国外，船舶的所有权无足轻重，此时还能说船舶与授籍国有真正联系吗？所以笔者认为，在船舶融资的来源上有必要再加以限制，即在船舶的融资来源上要有本国的参与，而不应仅仅局限于所有权上，以此来充实真正联系的内容。当然各国对此限制的具体规定不能太死，否则将不利于世界造船业的发展，也会对世界金融业的发展产生不利的影响。
（二）船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。我们可以看出，不少海运发达国家对于船上人员的国籍选择是相当灵活的，有些国家甚至不作任何规定，即使有些国家有所限制，也只是局限于个别关键船员的国籍，其目的完全是出于为了有效的控制船舶。美国统一商法典第46卷第221条规定：所有的高级船员，包括轮机长，轮机员驾驶员，应由美国公民担任。英国1919年外国人限制法（修改）第5条规定：外国人不能担任英国登记的船舶的船长，大副和轮机长。22）日本，德国，希腊，挪威和韩国的海商法中没有本国船舶船员的国籍问题作出规定。相反，大多数发展中国家，对船员的国籍有较大的限制。
笔者认为：各国在此基础上作详细规定时，应该仿效一些海运发达国家，对船员的国籍要求作出灵活的规定，例如只对高级船员或高级船员的一部分的国籍作出限制。这些具体授籍条件的目的只有一个——使船籍国能对船舶进行有效的控制，实施有效的管辖。如果对船员的国籍要求限制过严，就一定能达到有效管辖的目的吗？不一定，这还要取决于船员的经济待遇。我们完全可以让船舶经营人或所有人利用经济手段去管理船员，从而达到对船舶有效控制的效果。一方面，允许船舶经营人或所有人在世界范围内雇佣船员，根据市场经济的原则择优录用。为了达到有效控制的目的，他们必定会在雇佣成本和控制效果之间进行衡量。既不会过分压低船员的工资，也不会过分依赖于不可靠国籍的船员。另一方面在世界范围内，各级船员在竞争对手的压力下，会主动地，高效地参加一系列船员技术培训，提高个人技术水平，增强自己的竞争力。从而提高整个行业的技术水平。随着全球性船员劳动力市场的不断完善和船员之间竞争的不断加剧，随着整个船员行业技术水平的提高和船员职业道德水平的提高，这方面的限制应越来越宽松，直至取消这方面的限制，完全由船舶所有人或经营人利用经济手段来维持授籍国对船舶的有效管辖。
总之，笔者认为在真正联系原则的内容上应该尊重社会的发展现状，根据国际社会的发展现实，来调整其内容，保持真正联系原则的活力。各国也应基于真正连系的现实内容，对其具体的规定进行调整，而达到对船舶实施有效管辖的目的。
注释：
①周洪均主编：《国际法》，中国政法大学出版社1997年版，第72页。
②[英国]詹宁斯，瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷，第二分册，中国大百科全书出版社1998年版，第295—296页。
新余市依法治乡（镇）办法
新余市依法治乡（镇）办法
（２０００年１０月２４日市五届人大常委会第２３次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了贯彻落实“依法治国”基本方略，玫乜挂婪ㄖ蜗纾ㄕ颍┕ぷ鳎莨矣泄胤伞⒎ü婀娑ǎ岷媳臼惺导剩贫ū景旆ā?
第二条 本办法适用于本市各乡（镇）公民、法人和其他组织。
第三条 依法治乡（镇）是指依照《宪法》、法律和法规规定，通过各种途径和形式，管理乡（镇）地方事务、经济文化事业和社会事务，保障乡（镇）公民、法人和其他组织的合法权益，保证乡（镇）各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。
第四条 依法治乡（镇）应当遵循依法决策、依法行政、依法监督、村民自治的原则。
第五条 依法治乡（镇）应当在党委领导下，由政府组织实施，人大法律监督，形成各司其职，各负其责，相互协调、齐抓共管的工作格局。
第六条 乡（镇）成立依法治乡（镇）领导小组，乡（镇）主要领导兼任组长。负责组织、指导、协调、督促依法治乡（镇）工作。下设办公室，司法所代行其职能。乡（镇）应将依法治乡（镇）工作经费列入财政预算，设立专户，专款专用。
第二章 依法决策
第七条 乡（镇）政府重大事项决策程序：
（一）由领导牵头组织有关部门依据法律、法规起草方案。
（二）将决策方案进行法律咨询、可行性论证并征求群众意见。
（三）乡（镇）政府讨论通过并下发执行。
第八条 乡级财政预算、预算执行情况和经济、文化事业、社会公益事业等重大事项应提交乡（镇）人民代表大会审查批准或决定。
第九条 乡（镇）政府可聘请法律工作者担任常年法律顾问，确保各项决策依法进行。
第三章 依法行政
第十条 乡（镇）政府要建立规范性文件审查、备案制度。规范性文件必须依法制定，严禁通过制定规范性文件而自行设定行政处罚、行政许可和集资、收费。规范性文件发布前，必须报经县（区）政府备案。并严格按备案意见办理。
第十一条 乡（镇）政府和设立在乡（镇）的公安、工商、税务等法律、法规授权的行政执法主体，必须向县（区）政府申领《江西省行政执法主体资格证》。乡（镇）政府及有关单位需接受委托从事行政执法活动且符合有关规定的，必须报县（区）政府备案并申领《新余市行政执法委托书》。未取得《江西省行政执法主体资格证》或《新余市行政执法委托书》的，不得进行行政执法。
第十二条 乡（镇）行政执法人员应按受岗前执法培训。经培训合格的，依法向县（区）政府申领《江西省行政执法证》。未获取《江西省行政执法证》的，一律不得从事行政执法。省政府另有规定的除外。实施行政处罚，必须由两名以上行政执法人员共同进行。行政执法人员必须持证执法。不出示执法证或者出示无效执法证执法的，当人有权拒绝调查、检查和处罚。行政执法人员与当事人有直接利益关系的，应当回避。
第十三条 乡（镇）政府及基层站所按照权责统一的原则，建立严格的行政执法责任制，主要内容：
（一）建立执法制度。
（二）明确执法岗位职责。
（三）强化执法纪律。
（四）严格执法要求。
第十四条 乡（镇）政务实行公开，公开办事程序、标准、时限和结果。公开项目：
（一）发展规划和总体目标及其实施情况。
（二）重大决策与活动。
（三）计划生育情况。
（四）宅基地报批情况。
（五）扶贫救灾、救济款物发放和使用情况。
（六）各种收费项目。
（七）集体资产承包、出让情况。
（八）办案程序。
（九）服务承诺。
（十）群众普遍关心的其他事项。
第十五条 乡（镇）政务公开方式：
（一）每半年公开一次（除第十四条第一项外），重大问题随时公开。
（二）利用政务公开栏、印发“明白信”、通过广播等形式公开。
第十六条 乡（镇）基层站所应当按照有关规定实行政务公开。
第十七条 乡（镇）政府实施下列重大具体行政行为后，应当在十五天内报县
（区）政府备案：
（一）对公民罚款、没收财物、拆除建筑物其数额（价值）在５０００元（含本数）以上的。
（二）对法人和其他组织罚款、没收财物、拆除建筑物（构筑物），其数额（价值）在２００００元（含本数）以上的。
（三）对土地、山林、矿产、水利等资源权属纠纷作出的调解意见。
第十八条 除公安机关因追捕逃犯或依据上级部署上路执法外，乡（镇）政府及基层站所一律不得擅自上路执法，不得设卡拦车检查、收费和罚款。
第十九条 严格行政执法程序：
（一）立案。
（二）调查取证，对违法证据进行登记保存。
（三）处罚预先告知（符合听证条件的举行听证）。
（四）作出处罚决定。
（五）送达处罚决定书。
（六）执行处罚决定。
（七）结案归档。
第二十条 乡（镇）政府及基层站所作出罚款决定的，必须向当事人开具合法罚没票据，实行罚缴分离，并由当事人直接向指定的罚款代收机构缴交罚款。
第二十一条 有下列情形之一且当事人无异议的，执法人员开具合法罚没票据，可以当场收缴罚款：
（一）依法给予２０元以下（含２０元）罚款的。
（二）在边远村庄执法时，不当场收缴事后难以执行的。
（三）当事人向指定罚款代收机构缴交罚款确有困难并经当事人提出愿当场缴交的。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内交到市、县（区）政府指定的罚款代收机构。
第二十二条 乡（镇）规范性文件备案、重大行政行为备案、上路执法申请的受理和行政执法证书的发放，由县（区）政府法制机构负责。收到备案申请后，县（区）政府法制机构应当在十个工作日内作出答复，逾期未作出答复的，视为同意备案。
第四章 依法管理
第二十三条 乡（镇）政府要依法管理农民负担、计划生育、农村用地、经营承包、科技推广等项经济、文化、社会事务。对法律、法规明确赋予乡（镇）公民的义务和职责，采取《明文卡》的形式向其告知；对法律、法规界定不清或无法律、法规依据的事项，采取签订合同的形式予以确定，并严格履行合同。
第二十四条 加强人民调解。健全乡（镇）、村两级调解组织，充分发挥其作用，把问题依法解决在本乡（镇）。
第二十五条 运用法律法规解决新时期人民内部矛盾，调解农村热点、难点问题。凡当事人诉诸司法部门解决的问题，必须按法律程序办事，不得行政干预。
第二十六条 实行“谁管理、谁负责”，加强社会治安综合治理，严厉打击各种刑事犯罪活动，有重点地进行专项整治，确保社会治安稳定。
第二十七条 乡（镇）政府对行政管理相对人不服行政行为提出异议的应认真审查，实事求是地作出答复；如相对人仍不服并向上一级行政机关或人民法院提起行政复议或诉讼的，乡（镇）政府应积极应诉。
第二十八条 乡（镇）政府要维护法律权威，支持人民法院生效判决的执行，不得有阻挠执行行为，不得对提起行政诉讼的当事人实施打击报复。
第二十九条 人民法院应充分运用审判职能支持、监督乡（镇）政府依法行政。
第三十条 对不依法缴纳税费的，由执法机关依照法律规定进行催缴，因国家税费的收取而申请人民法院强制执行的，人民法院应依法受理、审查，并及时处理。
第五章 依法监督
第三十一条 乡（镇）人大应组织人大代表，每年对本乡（镇）依法治乡（镇）工作进行检查，检查时邀请有关人员参加。县（区）人大应对依法治乡（镇）工作重点检查。
第三十二条 依法治乡（镇）领导小组每年组织乡（镇）机关干部和群众代表，对依法治乡（镇）情况进行民主评议；组织村民代表对村委干部进行民主评议。
第三十三条 乡（镇）政府及基层站所应自觉接受人大监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督、上级行政机关的监督和监督和监察、审计等专项监督。
第六章 村民自治
第三十四条 民主选举。按照《村民委员会组织法》规定。每三年一次依法选举村委会组成人员，严禁任何破坏选举的行为。
第三十五条 民主决策。建立和完善村民代表议事制度，村委会重大事项决策，必须经村民大会或村民代表会议通过，未获通过的一律不得实行。
第三十六条 民主管理。依照法律、法规、规章建章立制，完善村民自治章程、村规民约等各项制度。
第三十七条 民主监督。各村民小组的村民代表，负责收集村民的意见和建议，向村委会提出，村委会必须实是求是答复，村民代表将其答复向村民反馈。有违纪或不公平、不公正行为必须立即予以纠正。
第三十八条 严格按市、县（区）规定配置村委会、村民小组干部，实行交叉任职，一人多职，一职多能。规范办事程序，务实高效。调整村委会干部要依法进行。
第三十九条 实行村务公开，公开的主要项目：
（一）财务收支情况。
（二）农民负担。
（三）村办企业承包和土地承包调整情况。
（四）计划生育情况。
（五）农户新批住宅基地。
（六）农村水、电费收缴。
（七）采伐林木情况。
（八）扶贫救灾、救济款物发放。
（九）村干部任期目标执行情况和工资报酬。
（十）农民普遍关心的其他事项。
每季度公开一次，重大事项随时公开；通过召开村民代表会议、村民大会和设置村务公开栏的形式公开。
第七章 法制教育
第四十条 乡（镇）要制订普法学法年度计划，建设一支农村普法学法骨干队伍。
第四十一条 利用广播、电视、墙报等宣传工具宣传法律知识，营造良好的法制氛围。
第四十二条 建立乡（镇）及基层站所学法用法档案。坚持每季度一天学法制度，结合农村工作特点，系统学习相关法律、法规，提高基层干部和执法人员的法律知识水平。
第四十三条 结合农村生产、生活特点，组织好村民的法制教育，广泛开展“法律进农家”活动，办好“农民夜校”。村民应每半年集中学习一次，以提高其遵纪守法的自觉性。
第四十四条 乡镇企业要认真开展法制教育，依法经营，依法管理，依法纳税，依法保护职工人身安全和企业财产。
第四十五条 农村学校要把法制教育列为学生的必修课，使他们从小养成遵纪守法的良好习惯。
第八章 守法用法
第四十六条 乡（镇）公民应自觉维护社会秩序和公共安全，履行法律、法规规定的各项义务。
第四十七条 乡（镇）公民和农村生产经营组织应依法主动缴纳税费。
第四十八条 乡（镇）公民要热爱祖国，关心集体，团结和睦，诚实守信，保护环境，热心公益，崇尚科学，赡养老人，移风易俗，计划生育，扶贫济困，自觉遵守国家各项法律法规：
（一）不破坏、侵占耕地、林地和水利设施用地，不违反计划生育政策。
（二）不打架斗殴，不参与宗族械斗，不酗酒闹事，不虐待老人，不遗弃婴儿，保障适龄儿童接受义务教育。
（三）严禁偷盗、敲诈、哄抢国家、集体、个人财物，严禁盗伐滥伐林木；不损害通讯、交通、供电、水利等设施，不在公路上摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、开沟引水或其它方式妨碍交通秩序。
（四）不生产、经营假冒伪劣产品，不生产、出售有害人体健康的食品。
（五）不制作、出售、传播淫秽物品，不购买隐藏赃物，不以修家谱、建祠堂等名义从事封建宗族活动；严禁赌博、吸毒、卖淫、嫖娼和为赌博、卖淫、嫖娼提供条件、场所，严禁拐卖妇女、儿童。
（六）严禁利用封建迷信活动招摇撞骗；严禁参加邪教组织。
（七）对临时居住人员和人口出生、死亡，应在规定的限期内向当地派出所或乡（镇）政府申报和注销户口。
（八）不阻碍国家工作人员执行公务，积极为国家工作人员工作提供方便，为办案提供线索和证据。
（九）不偷电、违章用电，严格消防管理，杜绝火灾隐患。
（十）严禁生产、贩卖、非法携带枪支、弹药、爆炸物品和各种管制刀具，严禁非法生产、运输、储存、销售烟花、鞭炮。
（十一）不越级上访；上访时不得发生围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆、损坏公私财物、影响国家机关工作序等行为；多人反映共同意见、建议和要求的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。
（十二）严禁盗挖古墓、盗取、转移和破坏文物，或将文物倒卖，牟取不法利益。
第四十九条 发生山林、土地、水利权属和邻里纠纷及乡（镇）公民非正常死亡的，应通过正常渠道依法解决，不得进行宗族械斗或聚众闹事。
第五十条 当乡（镇）公民权利受到侵害时，应当自觉运用法律武器，保护自身合法权益。
第九章 奖惩措施
第五十一条 对在依法治乡（镇）工作中作出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第五十二条 经县（区）检查，在依法治乡（镇）工作中问题较多的乡（镇）、村和单位，不得评为精神文明或综合性先进集体。
第五十三条 对因失职渎职造成生命财产严重损失的，追究领导责任；触犯刑事的，应依法追究刑事责任。
第五十四条 乡（镇）行政规范性文件发布后未按本办法规定报备的，由县（区）政府给予通报批评，限期报备；不按备案意见办理的，追究乡（镇）政府领导和有关人员的行政责任。
第五十五条 行政执法中有下列行为之一的，由县（区）政府对执法单位提出批评警告，并对主要负责人、当事人给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）违反本办法的第十一条、第十二条规定的。
（二）违反执法程序的。
（三）滥用职权、滥施处罚的。
（四）适用法律、法规、规章错误，严重侵犯当事人合法权益的。
（五）阻碍行政执法监督的。
（六）对控告、检举的公民进行打击报复的。
（七）徇私枉法、索贿受贿的。
（八）有其他违法失职行为，经督查不改的。
第五十六条 对不按本办法规定进行政务公开、村务公开的乡镇或村委会，由其上级政府给予通报批评，限期改正；拒不改正的，对主要领导给予行政处分。
第五十七条 对重大具体行政行为不按本办法第十七条规定报备的，由县（区）政府予以通报批评；造成不良后果的，对单位主要负责人给予行政处分；情节严重的，依法提请司法机关追究刑事责任。
第五十八条 未经县（区）以上政府批准擅自上路进行各种检查或虽获准上路执法而出现“三乱”行为的，予以通报批评；情节严重的，追究领导责任或依法提请司法机关追究刑事责任。
第五十九条 对违反本办法规定，不实行罚缴分离或使用违法罚没票据的，由县（区）监察、财政部门收缴其罚没收入上缴财政，并相应扣发财政经费；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第六十条 乡（镇）公民违反本办法第四十八、四十九条规定，由有关部门依法处理；违反社会治安管理的，由公安机关按《治安处罚管理条例》进行处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第十章 附则
第六十一条 本办法自２００１年１月１日起施行。
